证据交换使用率低的原因及对策

郭辉


摘要
　　最高法院在《证据规则》第三十七条中明确将证据交换作为一项制度加以规定：“经当事人申请，人民法院可以组织当事人在开庭审理前交换证据。人民法院对于证据较多或者复杂疑难的案件，应当组织当事人在答辩期满后，开庭审理前交换证据”。我院在证据规则实施后笔者就我院使用证据交换的基本情况和使用证据交换低的原因进行分析并提出相应对策
关键词
证据交换；原因；对策；质证；

　　最高法院在《证据规则》第三十七条中明确将证据交换作为一项制度加以规定：“经当事人申请，人民法院可以组织当事人在开庭审理前交换证据。人民法院对于证据较多或者复杂疑难的案件，应当组织当事人在答辩期满后，开庭审理前交换证据。”不可否认，该制度的建立对推进民事证据制度的进一步完善将起到重要作用。
　　一、我院使用证据交换的基本情况
　　自《证据规则》实施以来，我院适用证据交换的案件比例比较低，在抽查今年第二季度的100件民商事一审结案的案件中，仅占2%，且开展证据交换的两件案件分别为医疗事故纠纷、建筑承包合同纠纷、。
　　二、我院使用证据交换低的原因
　　证据交换在我院审判实践适用率如此之低，原因是多方面的。比如目前多数当事人的不配合，担心将所有证据在庭审前全盘托出会产生对己不利的后果，有的审判人员对证据交换所产生的功效不重视，认为耗时费力，不如一步到庭省心省事。另外，对《证据规定》第三十七条理解的误差，也影响了证据交换工作的开展。大多办案法官认为，基层法院审理的案件百分之八九十都是适用简易程序，一般一次开庭审理即可解决纠纷，没有必要在简易程序中引入证据交换。近几年法院诉讼案件调撤率的提高，特别是立案和庭审前的调解结案的比例增多也使审判人员对证据交换使用率较低的一个原因。但经过调查，审判一线的法官对该条的理解存在模糊认识，不会使用、不愿使用证据规定是我院适用证据交换低的重要原因，
主要表现为，一是法律理解存在争议不敢用。比如证据交换确定日期的与举证时限届满的关系问题，在证据交换的研讨中，大家对《证据规定》第三十八条第二款规定的理解存在争议，《证据规定》第三十八条第二款规定，在进行庭前证据交换的案件中，“人民法院组织当事人交换证据的，交换证据之日举证期限届满。当事人申请延期举证经人民法院准许的，证据交换日相应顺延。”对于“交换证据之日举证期限届满”应该怎么理解，在审判实践中存在着较大的分歧。一种观点认为，交换证据之日举证期限届满，即意味着在证据交换之日举证期限届满。如果确定的证据交换日晚于举证期限届满日，即使举证期限届满但在证据交换之日前提交的证据法院依旧认可它的效力。第二种观点认为，交换证据之日举证期限届满是指证据的交换必须在举证时限届满后庭审前这段时间内进行。当举证期限届满日与证据交换日不一致时，在举证期限届满后提交的证据就已失权。第三种观点认为，交换证据之日举证期限届满即是要求法院将证据交换之日确定在举证期限届满之时。如果举证期限与证据交换都是由当事人约定的，两者约定的期日应当相同，并经法院认可；如果两者都是法院指定的，指定的期日也应当相同；如果举证期限与证据交换中的一个是当事人申请，另一个由法院指定，两者的期日应由法院确定。后经过专题讨论，大多数法官更倾向于第三种观点，即证据交换之日应确定在举证期限届满之时。二是实践尚无规范标准不会用。座谈讨论中许多法官认为，既然证据交换的目的是为了固定争点，如果不让双方当事人就交换的证据发表任何看法，无疑难以达到应有的目的，这与案件的送达程序又有何本质上的区别？在证据交换中，双方当事人对对方所提交的证据适当地发表自己的看法，此举又与庭审有何区别？后经座谈讨论，大多数法官认为主张证据交换应包含一定程度的质证，并不是认同将庭审质证引入证据交换之中，二者应加以区别。座谈讨论中许多法官认为，应在实务中统一认识和规范证据交换的规范标准非常重要
　　三、改变我院使用证据交换低的对策
　　一是要加强对《证据规定》的宣传尽可能让当事人了解和熟悉该规定，让当事人配合和遵守法院组织的诉讼活动。
　　二是要提高审判人员组织证据交换的意识，确保证据交换的顺利开展。要鼓励审判一线的法官多使用证据交换，不怕失误，在实践中检验证据交换是否适合基层法院的审判工作。
　　三是要正确把握法院依职权组织证据交换的案件范围。适用证据交换的案件不只是一审普通程序案件，再审和简易程序案件仍可进行证据交换，对于法院组织进行证据交换的案件范围是指证据较多或疑难复杂的案件，但二者具备其一即可适用。如在简易程序案件中，有的案件法律关系虽不复杂，但证据较多，就应进行证据交换。实践中如有多份医疗证明、交通票据等证据材料的人身损害赔偿案件；有多份合同或其他证据、往来账目、结算凭证繁多的合同纠纷案件、劳动争议案件；有多份财产所有权、土地所有权以及其他证据的所有权纠纷案件；集团性诉讼案件等等。
　　四是规范证据交换的统一标准。证据交换主要通过两种形式进行：一种是书面交换，另一种是当面交换。对此我们认为，实践中应提倡第二种做法，因为只有当面交换证据，才能真正实现证据交换的功能—整理争点、固定证据。而前一种做法一般应适用于一方当事人在外地的案件。
　　五是正确区分证据交换与庭审质证的功能。在实际操作中，让双方当事人在证据交换时进行适当的质证（说明）并不意味着审判人员参与对证据实质性的审查判断，证据交换只是从程序控制的角度，在形式上对当事人的交换行为加以管理。对于当事人无异议的事实、证据记录在卷，庭审中不再举行质证，但应予以宣读和认定。证据交换的完成，一定要形成对当事人和法官均有约束力的笔录，从而形成当事人对某些事实的自认，并凸显出争议焦点。同时不要忽视证据交换促进和解重要功能。在证据交换的过程中给当事人提供一个发表自己的看法和见解的机会，当事人对案情、双方在掌握证据方面的强弱态势以及诉讼结果的预测都会有更清醒的认识，这可以帮助当事人重新评估自己一方的主张和立场，从而使和解有可能在更明确的案情事实基础上较容易地达成。而这一点在开庭审理那种双方争锋相对的场合中是很难实现的。
”


北安法院 郭辉
上海市人民政府


上海市沿海边防治安管理办法
（1999年12月29日上海市人民政府令第78号发布 根据2001年1月9日上海市人民政府令第97号修正并重新发布）



第一章 总则
第一条 （目的和依据）
为了加强本市沿海边防治安管理，维护沿海治安秩序，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 （适用范围）
本办法适用于本市沿海水域及其沿岸范围内的边防治安管理。
前款所指的本市沿海水域及其沿岸范围，是指崇明县、宝山区、浦东新区、南汇县、奉贤县、金山区的沿海地区及其附近海域。
第三条 （主管部门）
上海市公安局是本市沿海边防治安管理的主管部门，公安边防部门具体负责本市沿海边防治安管理工作。
第四条 （协管部门）
交通、港务、工商、海上安全监督、渔政监督、出入境检验检疫、海关等行政管理部门应当按照各自职责，配合公安边防部门做好沿海边防治安管理工作。
第五条 （工作职责）
公安边防部门的主要职责是：
（一）进行出海船舶及其船民的治安管理；
（二）进行出海边防证件和边境地区通行证件的管理；
（三）实施边防治安检查；
（四）查处违法犯罪活动；
（五）法律、法规、规章规定的其他职责。
第六条 （单位和个人义务）
任何单位和个人应当遵守国家和本市有关沿海边防治安管理的规定，协助公安边防部门维护社会治安秩序。
任何单位和个人在沿海边防治安管理区域内发现有违法犯罪活动或者违法犯罪嫌疑人、可疑物品，应当立即向公安边防部门报告。

第二章 船舶和船民登记管理
第七条 （船舶边防证件）
本市下列船舶需要出海航行作业的，应当凭船舶主管部门核发的船舶登记证书等材料，向船籍港所在地的公安边防部门，申领出海船舶户口簿。
（一）渔船；
（二）农村集体经济组织以及个人从事运输、农副业生产的船舶；
（三）市人民政府规定的其他船舶。
第八条 （船民边防证件）
需要随本办法第七条规定的船舶（以下简称船舶）长期或者临时出海航行作业的本市人员（年满16周岁），应当凭居民身份证件等材料，向常住户口所在地的公安边防部门申领出海船民证或者临时出海船民证。
需要随船舶出海航行作业的外来务工人员，应当凭本市规定的外来务工证件等材料，向服务船舶船籍港所在地的公安边防部门申领临时出海船民证。
除本条第一款、第二款规定的人员外，需要临时搭乘船舶出海的其他人员，应当凭居民身份证到船舶停泊地的公安边防部门，办理临时出海登记手续，取得临时出海登记证明。
第九条 （不予发证的情形）
有下列情形之一的人员，不予办理出海船民证、临时出海船民证或者临时出海登记证明：
（一）刑事案件的被告人，公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院认定的犯罪嫌疑人；
（二）被判处管制、有期徒刑缓刑、剥夺政治权利,被假释和保外就医的罪犯；
（三）正在被劳动教养的；
（四）人民法院通知有未了结经济、民事案件不能出海的；
（五）因走私、偷渡等违法行为，曾被公安边防部门处罚过的；
（六）出海后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的；
（七）法律、法规、规章规定的其他人员。
第十条 （审批程序）
申领出海船舶户口簿、出海船民证、临时出海船民证的当事人，应当向公安边防部门提出书面申请。公安边防部门应当自接到申请之日起10日内审核完毕，对符合条件的，应当发给出海船舶户口簿、出海船民证或者临时出海船民证；对不符合条件的，应当书面告知当事人。
第十一条 （证件有效期限）
出海船舶户口簿的有效期为3年，出海船民证的有效期为1年，临时出海船民证的有效期为3个月，临时出海登记证明的有效期由登记的公安边防部门根据实际需要确定。
第十二条 （年审制度）
持有出海船舶户口簿的单位或者个人应当接受原发证公安边防部门的年度审核。
第十三条 （变更、注销手续）
持有出海船舶户口簿、出海船民证、临时出海船民证的单位或者个人，在遇有下列情形之一时，应当向原发证的公安边防部门办理变更或者注销手续：
（一）船舶更新、改造、买卖、转让、租借、报废的；
（二）船民变更其服务船舶的；
（三）船舶或者船民停止出海连续6个月以上的。
第十四条 （禁止行为）
禁止租借、转让、复制、涂改或者伪造出海船舶户口簿、出海船民证、临时出海船民证和临时出海登记证明。

第三章 船舶及其人员的治安管理
第十五条 （证件携带）
船舶、船民和其他人员出海航行时，应当携带出海船舶户口簿、出海船民证、临时出海船民证和临时出海登记证明。
未取得前款出海证件或者出海登记证明的船舶或者人员，不得出海航行。
第十六条 （船舶标识）
除国家另有规定外，船舶应当按照有关规定，编写船名、船号，标明船籍港，并保持清晰完好。船名、船号、船籍港等标志不得擅自拆换、移动、遮盖、涂改、伪造。
第十七条 （船舶进出登记签证）
船舶进出沿海的港口、码头，应当及时到港口、码头所在地的公安边防部门办理登记签证手续，并接受公安边防部门的检查。
第十八条 （船舶边防治安管理站）
船舶边防治安管理站是群众性治安组织，在公安边防部门的领导下，具体负责船舶的看管、检查工作，协助公安边防部门维护港口、码头、船舶的边防治安秩序。
第十九条 （船舶灭失报告）
船舶发生失踪、被盗、被劫、沉毁等情况的，船舶所有人或者使用人应当立即向案件发生地或者原发证公安边防部门报告。
第二十条 （对外劳务合作人员的边防管理）
经有关部门批准，向境外渔船提供出海作业劳务人员的本市单位，应当按照国家有关规定办理相关手续，并到指定的公安边防部门办理劳务人员登船的边防证件。
前款规定的劳务人员，应当在指定的港口、码头上下境外船舶，并接受公安边防部门的管理和检查。
第二十一条 （境外渔船的停泊）
进入上海的境外渔船应当在本市对外开放的船舶停泊点、避风点停泊，并接受公安边防部门等部门的监管。
境外渔船未经公安边防部门批准，不得擅自装卸货物、上下人员。
第二十二条 （境外船民的边防管理）
境外渔船的船民或者随船人员上岸后，需要离开船舶停泊点或者避风点活动的，应当按照国家有关规定办理相关的入境登陆手续。
台湾渔船的船民或者随船人员上岸后，需要离开船舶停泊点或者避风点活动的，应当按照国家有关规定办理相关的入境登陆手续，并向船舶停泊地的公安边防部门申请办理《台湾同胞登陆证》。
第二十三条 （禁止行为）
船舶所有人、船民以及随船人员应当遵守法律、法规和本市的有关规定，维护国家主权、利益和安全。禁止从事下列行为：
（一）携带与航行作业无关的保密文件、资料出海；
（二）擅自留用、处理海上漂浮的违禁物品；
（三）非法拦截或者擅自驾驶他人船舶；
（四）擅自进入国家禁止、限制进入的海域、岛屿；
（五）因渔事纠纷等原因，在海上扣留他人或者抢夺、破坏船舶以及船上其他物品；
（六）从事走私、贩毒、贩运枪支弹药，或者组织、运送他人偷越国（边）境等活动。
第二十四条 （报告制度）
因台风、机械故障等不可抗力的原因，船舶进入国家禁止或者限制进入的海域、岛屿，或者搭靠外籍和香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾的船舶，返港后应当立即向公安边防部门报告，并接受询问、检查。
第二十五条 （治安防范责任制）
出海船舶实行治安防范责任制，船长是本船的治安责任人。出海船舶应当按照船舶的吨位、马力、定员，建立治安保卫组织或者配备治安保卫人员。
第二十六条 （边防治安检查）
公安边防人员在进行边防治安检查时，应当出示统一制发的执法证件。

第四章 法律责任
第二十七条 （执法主体）
违反本办法有关规定的，由公安边防部门责令改正，并给予处罚。
第二十八条 （违反出海证件管理的处罚）
违反本办法规定，有下列行为之一的，处以警告、50元以上500元以下的罚款：
（一）未取得出海船舶户口簿或者出海船民证、临时出海船民证、临时出海登记证明出海的；
（二）未携带出海船舶户口簿、出海船民证、临时出海船民证、临时出海登记证明出海的；
（三）雇佣或者载运无出海船民证、临时出海船民证的人员的；
（四）未按规定办理出海船舶户口簿或者出海船民证、临时出海船民证变更、注销手续的；
（五）未按规定接受出海船舶户口簿年度审核的。
违反本办法规定，租借、转让、复制、涂改或者伪造出海船舶户口簿、出海船民证、临时出海船民证、临时出海登记证明的，处以警告、500元以上1000元以下罚款。
第二十九条 （违反出海船舶管理规定的处罚）
船舶或者船民出海航行作业，违反本办法规定，有下列行为之一的，处以警告、200元以上1000元以下的罚款：
（一）不按规定编写船名、船号和标明船籍港，或者船名、船号、船籍港标志不清晰的；
（二）擅自拆换、移动、遮盖、涂改、伪造船名、船号或者船籍港标志的；
（三）船舶进出沿海的港口、码头，不向公安边防部门办理登记签证手续的；
（四）发现其船舶失踪、被盗、被劫、沉毁，不向公安边防部门报告的。
第三十条 （违反劳务合作人员管理规定的处罚）
违反本办法规定，有下列行为之一的，处以警告、100元以上2000元以下的罚款：
（一）向境外渔船提供出海作业劳务人员的单位，不向公安边防部门办理劳务人员登船边防证件的；
（二）本市劳务人员未在指定的港口、码头上下境外船舶的。
第三十一条 （违反境外渔船及其人员管理规定的处罚）
境外渔船及其船民、随船人员违反本办法规定，有下列行为之一的，处以警告、500元以上5000元以下的罚款：
（一）不按规定停泊船舶的；
（二）未经批准擅自装卸货物或者上下人员的；
（三）未办理《台湾同胞登陆证》以及国家规定的其他证件，擅自上岸活动的。
第三十二条 （违反其他规定的处罚）
违反本办法规定，有下列行为之一的，处以警告、5000元以上3万元以下的罚款：
（一）擅自留用、处理海上漂浮的违禁物品的；
（二）非法拦截或者擅自驾驶他人船舶的；
（三）擅自进入国家禁止、限制进入的海域、岛屿的；
（四）因渔事纠纷等原因在海上扣留他人或者抢夺、破坏船舶以及船上其他物品的。
第三十三条 （走私、偷渡行为的处罚）
利用出海船舶进行走私、偷越国（边）境的，由公安边防部门按照国家的有关规定予以处理。
第三十四条 （没收与暂扣）
对无船名、船号、船籍港名称、船舶登记证书的船舶，由公安边防部门按照国家有关规定予以没收。
对违反本办法规定，当场不采取措施，事后无法执行处罚的，公安边防部门可以采取暂扣船舶的措施。处罚决定执行后应即时解除对船舶的暂扣措施。暂扣船舶的期限，最长不超过6个月。
第三十五条 （治安处罚和刑事责任）
违反本办法规定，应当给予治安处罚的，由公安边防部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 （复议和诉讼）
当事人对公安边防部门的具体行政行为不服的，可以按照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
第三十七条 （执法者违法行为的追究）
公安边防人员应当遵纪守法，秉公执法。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、枉法执行者，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
公安边防部门及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的，应当依照法律、法规的规定予以赔偿。

第五章 附则
第三十八条 （应用解释部门）
市公安局可以对本办法的具体应用问题进行解释。
第三十九条 （施行日期）
本办法自2000年3月1日起施行。



1999年12月29日