根据《关于案例指导工作的规定》，对于最高法院发布的指导性案例，各级法院审判类似案例时应当参照。由于我国是成文法国家，法官判案的主要依据是制定法，如何参照指导性案例就值得研究。从案例指导制度的性质看，具有指导作用的指导性案例依附于法律条文，体现为对特定法律条文的具体解释，从而在法官寻找和发现裁判规范的过程中，为其提供线索和指向，辅助法官找到恰当的制定法依据。但对法律条文的解释可能不是一种，与特定法律条文关联的指导性案例也可能不只一个，法官时常需要在两种或两种以上的解释结论或相关指导性案例提供的指引中作出选择。所以，运用类比推理，通过案情的比对，找到与当下待决案件最为接近的指导性案例，并将法律针对指导性案例所赋予的规则转用于该待决案件，便成为指导性案例参照适用的基本方式。
　　案情相似性的判断
　　参照指导性案例判案的首要环节，是在与制定法条文相关联的若干指导性案例中寻找到与待决案件最为相似的一个。这就需要对待决案件与指导性案例中的法律事实进行分析和选择，判断两者的案情相似性。
　　任何案件都有很多事实，但不是所有的案件事实都应予比较、判断。卡尔·拉伦兹说，对两个案件作相同的评价，是因为二者的构成要件相类似。所谓构成要件，是指与法律对特定问题的评价有关的重要观点。[1]而构成要件必然存在于一定的案件事实之中，所以，分析、研究案件事实以及与之密切关联的法律关系，对准确把握构成要件具有重要的意义。在司法实践中，法官所关注的具有可比性的案件事实，通常不是所有与案件有关的事实，只能是具有法律意义、成为法律评判对象的事实，尤其是有关根据法律确定案件事实性质的关键点或争议点，这就是构成要件。[2]这种构成要件的事实，在英美判例法中也被称为必要事实，即对于形成判决结论有必要的基础事实，而其他的事实为非必要的事实或假设的事实。必要事实往往决定着案件的性质，故由前案的必要事实推导出来的裁判规则对后案的审判具有拘束力，而非必要事实或假设的事实则没有拘束力。[3]所以，判断待决案件与某个指导性案例的相似性，主要看其必要事实。
　　笔者认为，在待决案件与指导性案例的必要事实的判断上，应当满足以下两个基本条件：（1）待决案件在所有必要事实上与指导性案例已经判定的必要事实全都相一致。（2）待决案件与指导性案例的其他不同之处，不足以排斥或推翻上述法定评价。这些条件从正反两方面对案件必要事实相似性的判断作了限定。如果待决案件与指导性案例之间的必要事实经过比较，满足这两个基本条件，那么，就可以认为两者的案情是相似的，就可以把法律针对指导性案例所赋予的规则，转用于与指导性案例相类似的待决案件。
　　待决案件与指导性案例的案情比对的思路，体现了类比法律推理的运用，其基本的方法与步骤大致如下：（1）列举指导性案例（即源案例）的事实模式A的某些特征X、Y和Z；（2）归纳出处理事实A的法律原则是P；（3）列举待决案件的事实模式B，有特征X、Y和A，或者X、Y、Z和A；（4）对事实A和B之间进行比对，发现A和B之间的关联性；（5）因为A和B之间具有共同之处，所以B也适用A的法律规则P。[4]与英美国家的法官运用归纳推理方式去分析、总结判决理由的复杂性相比，由于指导性案例的裁判规则前期已经被案例编写者以裁判要点的形式归纳、抽取出来，所以，具体的操作过程和难度就大大简化了，基本上可以省去第二个环节中比较复杂的归纳和提取裁判规则的活动。而不需要像英美国家的法官那样花费大量功夫去发现与理解为什么这样处理源案例的原则或规则，法官可以集中精力结合裁判规则对指导性案例的必要事实进行总结和列举，并对照当下待决案件的必要事实，来比对两者之间的异同，据此确定是否可以参照该指导性案例判案。
　　值得注意的是，运用指导性案例意味着法官无法直接从法律条文中通过演绎推理的方法直接得出案件的裁判结论，同时也无法通过归纳推理解决问题，所以要以类比推理作基础，在众多先前案例中选择最具有相似性的指导性案例来指导待决案件的审判。类比推理作为辩证推理的一种，侧重于对法律规定和案件事实的实质性内容进行价值评判。因此，包含价值判断、利益衡量、政策考量等内容的情势权衡原则在认定案件相似性的过程中具有了重要的实际意义。
　　从指导性案例的运作过程看，待决案件的事实与特定指导性案例的必要事实之间很难完全吻合。当前后案件的事实不完全相同时，法官时常需要使用类推的方法，按照缩小广泛或者扩展狭窄的原则，对用以认定案件的某些重要事实进行人为的增减，据此来确定指导性案例的适用。如果待决案件的事实与两个以上的指导性案例关联，则需要在它们之间选择与待决案件的重要事实相同或类似性程度最高的一个作为参照适用的依据。但是，案件事实之间的类比点及其相似性，并不能藉由直观的方式获取，相似性的判断在很大程度上还要依靠于法官自身的决断，即取决于权力的分配和运用。[5]换言之，两个案件之间是否可作类比适用，并非由外部观察到其有达到某种物理程度的相似性，而是要从内涵上认知到其有规范评价意义的相同性。[6]为了保证案件裁判的公正性，法官需要根据情势权衡原则，综合运用价值判断、利益衡量、政策考量等方法与思路作出恰当的认定和判断。在这一过程中，案件的必要事实及其体现的法律关系、案件背后的诉讼目的、判案理由、当时的社会环境、判决的社会效果、案例的基本方向、对事实的评析、最新的学术研究成果、相关法律规定等方面，都可能是法官应予考虑的因素。
　　由此可见，案件相似性的判断过程，就是按照一定的价值标准，在若干具有关联性的指导性案例中选择、确定与待决案件事实最为接近、裁判效果最好的一个，从而参照适用。为了找到这样的指导性案例，在司法实践中应当特别注意以下几点：
　　首先，全面掌握案件事实，吃透案情。这是准确认定案件事实、判断案件相似性以及进行类比推理的前提条件。案件事实的建构具有一定的人为色彩，并不是一个单纯的客观描述过程，在形成案件事实的同时，法官就在考量个别事实在法律上的可能意义。[7]所以，只有对相关指导性案例以及待决案件的事实及案情全面掌握，了然于心，才有可能顺利地进行案情及构成要件的比对，对其相似性作出恰当的判断，并以类比推理为基础，通过对比案件的相似性而发现可供参照适用的恰当的指导性案例。
　　其次，从案件的必要事实及实质构成要件来判断。一个案件的事实要素涉及方方面面，在案情比对时又不能也不应当全部地、逐一地进行，应注意区分案件的必要事实与非必要事实，避免因过于拘泥纷繁的非必要事实，而放弃了从整体上对案情作出判断。应当注意把握案件的必要事实及形成判决基础的构成要件，并在此基础上判断指导性案例中法律解释方案的合理性或实质性理由，进而决定是否适用该指导性案例。
　　最后，正确处理事实、规范与价值之间的关系。指导性案例的适用不仅是一门知识，也是一门技艺，需要法官在事实、规范和价值之间不断地寻觅。在实际运用中，要注意准确判断案件的相似性，结合待决案件的具体情况客观地评价指导性案例的解释结论，并立足于法律的基本精神、立法目的和预设价值，以事实为根据，以法律为准绳，全面把握，审慎认定，权衡情势，作出判断，确保运用指导性案例进行法律推理的实质合理性，推动待决案件法律适用及裁判结果的正当性。
　　指导性案例的援用
　　一般说来，任何生效判决的法律效力都是直接针对特定案件本身的，不会涉及其他的案件。只有在该案被作为先例而援引入其他案件的审理过程，才有可能对其他案件的裁判产生实质上的效力。指导性案例没有被援引，就难以称之为先例，也就不好说现实审判已参照指导性案例了。而且，如果指导性案例不能被法官在裁判文书中引用，法官就可以不理会指导性案例，当事人、律师以及检察官也会觉得它对当下的案件没有意义而不予重视，这样只会导致指导性案例如同目前一些法院发布的典型案例一样，仅仅是形式上的指导，并无实质性的意义。从国外经验看，姑且不论英美普通法体系中，法官经常将先例直接作为案件裁判的法律依据，即便是大陆法系国家，将判例引入法院判决的情形也比比皆是，这正体现了其判例的事实拘束力。同样的道理，对于指导性案例而言，法官决定适用指导性案例对待决案件进行处理，最终也要体现为援用指导性案例并在裁判文书中加以适当的表述。
　　此外，在我国，在裁判文书中明确地引用法官参照适用的指导性案例，其意义还不止于落实指导性案例的效力。在笔者看来，它至少还可能起到以下实际作用：（1）可以让当事人全面地了解案件裁判的真正理由，落实司法公开原则，从而促使当事人息诉服判。（2）可以保持人民法院审判的一致性和连贯性，推动法律适用的统一，贯彻社会主义法治原则。（3）可以增强裁判文书的说理性，提高司法的公信力和审判效率。（4）有助于法律人共同体整合司法经验，统一法律认识，提高业务素质等。
　　那么，指导性案例在裁判文书中如何援用呢？换句话说，具有指导意义而被援用、需要参照执行的是针对相应案件事实所作出的判决的具体内容，是案例中说明判决结果赖以确立的法律主张的理由，还是案例经司法机关对有关法律问题或观点加以抽象和概括而形成的裁判规则或者裁判要旨。对此，我国的法学界有不同认识，两大法系国家的判例实践也做法不一。[8]从司法实践看，大家普遍重视案例的裁判要旨或者说裁判规则。最高人民法院公布的指导性案例中，明确地归纳出案例的裁判要点。笔者理解，指导性案例本质上属于个别性指引，而非规范性指引，其案件事实本身是特定的、个体的；但是，指导性案例属于类型化的案例，依据案件事实适用法律的过程及其结论所形成的裁判要点，应是非特定的、非个体的，由此对同一类的相似案件便具有了普遍指导意义。所以，指导性案例的效力内容更多地（而不是唯一地）体现为从法律适用过程中提炼出来的裁判要点对一定范围内的案件的指导，类似于英美判例法中具有拘束力的判决理由。
　　当然，我们也要认识到单纯地关注裁判要点的局限性。因为案例编写者并不一定是案件主审法官，姑且不论其可能存在对裁判要点归纳不准、提取不当的情况，由于案例指导规则具有的高度概括性和抽象性，省略了鲜活的案件事实，可能会遗漏案例本身具有指导性的一些法律命题，而导致人们对案例理解与适用上的片面性。所以，在重点关注指导性案例的裁判要点的同时，也不能忽视案例本身在事实认定、判决说理与案例评析等其他方面可能具有的更为丰富的法律信息，通常应当将裁判要点与指导性案例的整体结合起来理解与运用。
　　从笔者的调研情况看，在实践中，法官们也愿意关注案例裁判要旨或裁判规则以外的其他法律资源，比如作为指导性案例的判决书原文，特别是这些判决书原文中的法律论证或推理部分，他们期望从中找到可用于当下待决案件的裁判思路、推理方法等。所以，指导性案例的援用虽然重点在于裁判要点，但又不能拘泥这一点，而忽视了案例中其他更为丰富的内容。在具体运用指导性案例时还应当将裁判要点与案例整体结合起来把握，只有这样才能准确地发现与理解指导性案例的指导意义。
　　我国是成文法国家，成文法是正式的法律渊源，而指导性案例不是。因为指导性案例本身不具有法律拘束力，故不能作为裁判依据来援引，但作为判决理由加以援引，却是值得认真对待的。裁判的核心实际上就是法官的说理论证。如果运用指导性案例强化法官的说理论证，显然有助于提升裁判的说服力和权威性。最高法院和最高检察院组织编撰的《中国案例指导》丛书在前言中曾指出过：“虽然这些案例不能作为裁判的直接法律依据，但是法官、检察官和律师可以作为裁判理由或者法庭辩论理由引用”。这也从一个侧面肯定了指导性案例作为裁判说理的理由而援引的意见。其引用的模式就是：由于指导性案例是这样理解和适用法律的，而本案的情形与指导性案例相同或类似，所以，本案也应当像指导性案例一样理解和适用法律，从而作出相对一致的裁判。
　　我国裁判文书的文风取向一直注重格式、语言简洁且篇幅较小。在裁判文书中援引指导性案例，不可能也不应当是引用案例整体，而主要是引用指导性案例的裁判要点。笔者认为，在司法实践中，引用指导性案例应以不在裁判文书中表述案情比对理由为宜，只需要揭示本裁判援引的指导性案例的名称和编号，以及指导性案例的具体指导规则即可。这在两大法系国家也大体如此。法官适用或遵从的不是判例的整体，而主要是判例中蕴含的裁判规则，所以，无论是大陆法系还是英美法系的法官在援引判例判案时一般都只在裁判文书中指出判例的名称及出处，并不将其适用判例的全部思维过程表述出来。[9]
　　引述指导性案例的重点虽是裁判要点，但准确理解和把握指导性案例的指导意义，又不能完全脱离指导性案例所依托的案件事实和关键证据、裁判的说理论证以及案例的评析等内容。而我们所说的指导性案例可以作为判决理由加以援引，援引的不仅是指导性案例的裁判结果，更是其裁判的论说依据。所以，法官在裁判文书中虽然不用详细表述案情比对理由，但在形成裁判结论的过程中，例如，合议庭合议时，有必要详细讨论指导性案例的具体运用过程，包括案情如何比对、裁判规则如何理解以及如何适用于当下待决案件等，并记录在合议笔录中备查；对特别复杂的案情比对，甚至有必要另行制作案情比对意见留存于本案的附卷。
　　在裁判文书中引述只是指导性案例援用的一方面，不仅如此，在法庭审判中，当事人、律师和检察官都可以使用指导性案例作为法庭辩论及发表法律意见的理由、依据，法官也应在裁判文书中对他们提出的适用或不适用具体指导性案例的意见进行回应，阐明适用、不适用或排除适用指导性案例的理由，以及引用相关指导性案例来论证案件裁判结果等。从大陆法系国家来看，判例援引的前提是对诉争案件与判例之间的类似性程度有着正确的判断。由于中国案例指导制度重点关注法律适用的合理性论证，且案例本身主要体现为具有抽象性和形式性的裁判规则，其事实与结论之间的联结要求一般不像事实与规范交织在一起的英美判例法那样严格，那样充满技艺性，因此，在类似性的判断上，一般不会存在较大的识别困难。
　　指导性案例的排除适用
　　在适用指导性案例判案的过程中，当出现一些情形时还需要绕开具有事实拘束力的指导性案例，从而排除该指导性案例的指导。从普通法的运作实践看，出现以下两种情况应排除判例的适用：一是前后案件不同。判例适用的前提是待决案件与其在必要案件事实及法律关系上具有实质的相似性。如果待决案件与先前的某一个判例经过比对，不具有相似性，则可以排除适用。美国学者拉特认为，有5种情况应被区分：事实不同；法律争议不同；实际的判决理由比被主张的理由宽或窄；判决可以在不同的背景下解释；社会、经济或其他情况不同。[10]二是发现判例规则存在缺陷。通常以下情况要作为遵循的例外：错误的先例；冲突的先例；过时的先例；没有理由的先例；疏忽做出的先例等。[11]普通法理论认为，判例的接纳与排除不仅是一门知识，更是一门技艺。特别是面对先例在进退维谷的选择中，更需要这种技艺的发挥。
　　一般而言，运用先例的技巧主要包括对不太受欢迎但却是必要的先例的接受和对应当适用但被认为是有必要区分的先例的规避，而后者更是经常发生的情形。卡尔·卢埃林在《普通法传统》一书中选取了64个判例，从中提出了美国上诉法院遵循先例、规避已判决和一些正确的但不常见的运用材料或技巧的方法。其中，遵循先例的方法包括:（1）自觉控制或缩小坚持或遵循先例的后果的方法；（2）通过简单的依据或者已决事项的方法所获得的选择范围；（3）遵循权威先例时大部分自觉倾向于更为简单的创造方式之多样性；（4）材料应用过程中的重要扩展或改变方向。规避已判决的方法包括：（1）不承担对未来负责任的规避：合法技巧；（2）无责任感的规避：非法技巧；（3）明确的限制和缩小范围；（4）抹杀先例。不常见的方法包括从旧材料中另起炉灶、扩大渊源或技巧的标准等。[12]由此可见，英美判例法的运作过程确实充满了技艺性。
　　相比较而言，我国指导性案例的适用过程应不至于如此复杂。因为，法官运用指导性案例重点关注的是案例指导规则，而该规则通常已经事先被案例发布的法院从案件事实及裁判中归纳并抽取出来，适用指导性案例甚至可以像适用司法解释一样，省去了英美法系法官适用先例的复杂、繁琐。后者既要在事实与规则水乳交融的众多判例中找到据以遵循的先例，还要对先例规则进行归纳、提取和遵照适用。当然，由于案例指导规则的抽象性及其不周延性，后案法官显然又不能完全脱离具体的案件事实去理解和适用该规则，普通法体系下的判例识别问题，在我国案例指导实践中仍一定程度上存在。指导性案例要真正发挥作用，还有赖于法官的能动适用，尽管“在某种程度上，判决先例可主张其享有正确性推定，但法官不可不假思索地信赖它，如其发现判决先例有可疑之处，即须自为判断”。[13]所以，在司法实践中，当前后案件不同以及发现案例指导规则缺陷而需要排除指导性案例的适用时，我们可以借鉴英美判例法的一些识别与排除技巧，合理地避开不当的或存有缺陷的指导性案例的实际指导，“从而在表面上不以推翻原判决来表达法院的看法，但事实上已经改变了原判决的拘束力范围”。[14]
　　1．区别前后案。即尽量找出目前待决案件与指导性案例在案件事实上的差异性，从而排除该指导性案例的适用。指导性案例的指导性在于其所确立的指导规则或法律解决方法的合理性，而该指导规则或解释方案之合理性的基础是案件事实。一旦案件事实的条件发生变化，则据此确立的指导规则或解释方案的合理性势必因为该条件的改变或丧失而失去了合理化基础。如勉强参照该指导性案例判案，将可能导致判决的不公正，故需要排除适用。
　　2．指出指导性案例规则的模糊或不明之处，拒绝遵从该指导性案例，从而排除其对待决案件的适用，或者对其作出釜底抽薪式的解释，即案例从表面看仍具有指导性，但该指导性已被赋予新的含义，引出新的规则。
　　3．宣布指导性案例与法律的基本原则相冲突，从而直接避开该指导性案例的适用。
　　4．在指导性案例发生冲突时选择其一从而避开其他不当的指导性案例的适用，包括选择指导性案例从而避开了较低级别的参考性案例，选择在后的指导性案例从而避开在前的指导性案例等。
　　5．因原有指导性案例的裁判规则被制定法所直接吸收、推翻或替代而不再适用该指导性案例。
　　6．直接宣布案例的指导性已过时，不再适应于司法、社会的实际需要或者其适用法律是不当的、错误的，而代之以新的指导性案例等。
　　一般说来，指导性案例一旦确定，便具有了纵向的事实拘束力及一定的横向说服力，各级法院不得非经法定程序任意否决或拒绝适用。所以，对指导性案例的排除，必须慎而又慎，实践中应当特别地防止恶意的规避适用。对此，我们可以借鉴意大利的区分论证责任制度、德国的判例背离报告制度以及德、日的严格审理程序制度等，通过构建以下保障机制，予以必要的规制：
　　首先，如果法官参照了指导性案例判案，可视为其已经履行了说明裁判理由的义务；如果拒绝或排除指导性案例所表达的法律解释规则或解决方案，则必须提出特别妥当的、充分的理由来论证自己的判决，否则不能拒绝或排除指导性案例的指导。
　　其次，当法官要背离指导性案例，尤其是若干连续一致的指导性案例而另行判决时，应当报告给上级法院以接受监督。非经报告的背离判决，可以构成当事人上诉、检察院抗诉以及二审改判或者发回重审乃至提起再审的事由。当然，二审或再审是否因此需要改判或发回重审，还应当从程序公正的角度，根据刑事诉讼法及最高法院有关审判程序及证据使用的规定，区别情况分别处理。
　　再次，进一步严格审理程序。背离指导性案例判决的案件，原则上应由审判员组成的合议庭审理，并提请本院审判委员会审议决定等。



注释:
[1]［德］卡尔•拉伦兹：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第258页。
[2]张骐：“论寻找指导性案例的方法——以审判经验为基础”，载《中外法学》2009年第3期。
[3]潘维大、刘文琦：《英美法导论》，法律出版社2002年版，第58-61页。
[4]［美］凯斯•R•孙斯坦：《法律推理与政治冲突》，金朝武等译，法律出版社2004年版，第77-78页。
[5]林立：《法学方法与德沃金》，台北学林文化事业有限公司2002年版，第77页。
[6]陈林林：《裁判的进路与方法》，中国政法大学出版社2007年版，第127页。
[7]于同志：《刑法案例指导：理论•制度•实践》，中国人民公安大学出版社2011年版，第144页以下。
[8]胡云腾、于同志：“案例指导制度若干重大疑难争议问题研究”，载《法学研究》2008年第6期。
[9]董?主编：《中国判例解释构建之路》，中国政法大学出版社2009年版，第215页。
[10] Michael. F. Rutter, The Applicable Law in Singapore and Malaysia: A Guide to Reception, Precedent and the Sources of Law in the Republic and Singapore and the Federation of Malaysia, Malayan Journal Pte Ltd., Singapore,1989, pp.27-28.
湖北省鄂州市人民政府


市人民政府关于发布《鄂州市市政基础设施建设管理办法》的通知



各区人民政府、开发区管委会，各街道办事处，市政府各部门：
　　《鄂州市市政基础设施建设管理办法》经2010年第8次市人民政府常务会议审议通过，现予发布，请遵照执行。

　　　　　　二〇一〇年六月八日


　　　　　　　　鄂州市市政基础设施建设管理办法

　　第一章 总则
　　第一条 为了提高市政基础设施工程的建设质量和管理水平，保证公共资金的使用效率，根据有关法律和法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本市行政区域内利用市级财政预算资金，其他财政性资金以及政府融资建设的市政基础设施项目适用本办法。
　　第三条 本办法所称市政基础设施工程，是指城市道路、桥涵、隧道、广场、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水及垃圾处理、地下管网等工程。
　　本办法所称市政基础设施工程建设仅指市政基础设施工程的新建，不包括改建、扩建。
　　第四条 市政基础设施工程建设遵循“计划引导、规模适度、分工明确、权责一致、流程清晰、管理顺畅”的原则。

　　第二章 管理职责
　　第五条 鄂州市城市建设投资有限公司（以下简称市城投公司）是市政基础设施工程建设的投资主体；鄂州市政府投资工程管理中心（以下简称市管理中心）、水务局、城管局是市政基础设施工程建设的建设主体（项目法人，以下简称建设主体，下同），其中，市水务局为城市供水工程的建设主体，市城管局为城市环卫工程的建设主体，市管理中心为除城市供水、环卫工程以外的其他市政基础设施工程的建设主体；市发改委、住建委、招投标监管局、审计局、财政局、监察局是市政基础设施工程建设的监管主体；园林局、环卫局、市政设施管理处等单位是市政基础设施工程的使用主体（以下简称使用主体）。
　　第六条 市城投公司履行下列职责：
　　（一）根据市政府批准的市政基础设施工程建设年度计划，编制工程建设资金年度概算，报市政府批准后，筹集工程建设所需资金；
　　（二）组织工程的预算评审，并召集相关部门对工程拦标价初步方案进行审议；
　　（三）根据建设主体核定和市投资审计局审计的工程实际进度，依程序支付工程款；
　　（四）就工程建设中的重要事项，负责召集相关部门和单位进行联合会商。
　　第七条 建设主体履行下列职责：
　　（一）组织编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件，并报市发改委审批；
　　（二）委托勘察、设计单位对项目进行勘察和施工图设计（需招标确定勘察、设计单位的，依招标程序进行）；
　　（三）办理项目规划、土地、施工、环保、消防、拆迁、园林绿化等许可手续；
　　（四）负责组织编制工程的预算草案，并拟定工程拦标价初步方案；
　　（五）与施工单位签订施工合同和廉洁协议，对工程建设实行全过程管理；
　　（六）督促项目监理单位履行工程监理职责；
　　（七）根据工程进度，确定项目进度款拨付额度；
　　（八）组织工程中间验收和竣工验收并向使用单位移交工程。
　　第八条 政府拆迁安置机构的主要职责：
　　（一）根据市政府审批的市政基础设施年度建设计划，组织相关单位对各单项市政基础设施建设工程涉及的房屋拆迁、青苗及附属物补偿等进行调查摸底，制定拆迁补偿方案，并组织实施；
　　（二）根据摸底调查情况，测算拆迁工程的量和价，经市住建委、城投公司、建设主体共同核定后，编制拆迁工程的预算，报市投资审计局审计；经市投资审计局审计的拆迁工程预算，报市城投公司；
　　（三）负责或委托项目所在地的区、街道（乡镇）人民政府负责实施拆迁、安置房的选址、建设和拆迁户的临时过度安置，并按月核实拆迁安置房的建设进度；
　　（四）确定拆迁安置资金的支付额度和支付对象。
　　第九条 市住建委履行下列职责：
　　（一）组织编制城市基础设施项目中长期和年度计划；
　　（二）监督项目工程质量和施工安全；
　　（三）负责项目工程造价和项目工程的合同备案管理；
　　（四）负责项目工程竣工验收备案及城建档案管理。
　　第十条 市招投标监管局履行下列职责：
　　（一）负责对项目工程实施招投标事前审核、项目招标拦标价及招标后合同的备案管理；
　　（二）对项目工程招投标全过程进行监管；
　　（三）受理项目招投标过程中的投诉，防止和惩治围标、串标、买标行为。

第十一条 市投资审计局履行下列职责：
　　（一）负责工程预算审计；
　　（二）负责施工过程中的跟踪审计。在监理单位对工程增减及设计变更和隐蔽工程的量和价进行鉴证的基础上进行审计监督；
　　（三）负责每月工程施工进度的审核；
　　（四）负责工程竣工后的决算（含结算，下同）审计。
　　第十二条 使用主体履行下列职责：
　　（一）对经竣工验收合格的市政基础设施工程，按规定接收整体移交；
　　（二）对移交的工程负责妥善维护和保养，对损害工程的违法行为依法予以处罚并追究行为人的赔偿责任。
　　第十三条 市财政、监察部门分别依各自职责，对市政基础设施工程项目建设过程中的资金使用情况、违法违纪情况实施专项监督并依法予以处理。
　　市城管局，鄂州经济开发区管委会，各街道办事处、乡镇人民政府依照《鄂州市控制和查处违法建设办法（试行）》（鄂州政发〔2008〕15号）的规定，严格履行控违查违职责，保证市政基础设施工程的顺利实施。
市发改、公安、环保、国土、规划、城管等单位依法定职权，共同做好市政基础设施工程建设的相关审批和管理工作。

　　第三章 项目规划和审批
　　第十四条 市政基础设施工程实行中长期规划加项目库和年度建设计划管理制度。市政基础设施中长期建设规划是项目库编制的依据，项目库是市政基础设施年度建设计划的依据。未纳入项目库的项目，原则上不得列入年度建设计划。市政基础设施项目应当严格执行批准的年度建设计划，未经规定的决策程序，任何单位和个人不得调整和变更。
　　第十五条 根据城市经济和社会发展中长期规划和专项建设规划，由市住建委牵头组织市发改委、城投、财政、审计、规划、水务、城管等相关部门，研究提出城市市政基础设施中长期建设规划，报市政府常务会议审定。
　　第十六条 市住建委根据经批准的市政基础设施中长期规划，结合本市经济社会发展的具体情况，科学编制一定期限内与城市发展水平相匹配的城市基础设施项目。
　　市住建委对编制的项目，召集市发改、城投、国土、环保、规划、财政、水务、城管等相关部门进行会商，形成相对统一的意见后，聘请专家组进行逐个项目的可行性论证。
　　经论证通过的项目，由市住建委专题报告市政府，市政府召开专题会议进行审议。经市政府专题会议审定的项目，纳入市政基础设施项目库。
　　第十七条 市住建委根据本市城市发展的中长期战略目标和近期发展要求，结合财政状况，从项目库中筛选最适当的项目，组织市管理中心、水务局、城管局等相关部门编制我市市政基础设施建设项目的年度建设计划，报市政府审定。
　　第十八条 对年度建设计划安排的项目，由市住建委将市政府批文连同项目的前期论证资料一同送交市发改委、城投公司、管理中心、水务局和城管局。
　　第十九条 市城投公司对年度建设计划安排的项目，组织编制项目年度资金概算，编制的年度资金概算应分送市发改委、财政局和建设主体。年度资金概算作为项目资金筹集和编制项目预算的基本依据。
　　第二十条 建设主体对年度建设计划安排的项目，迅速组织编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件报市发改委审批。
投资总额超过500万元（含500万元）的市政工程建设项目，应当委托具有相应资质的咨询机构编制可行性研究报告。投资总额在500万元以下的，其项目建议书与项目实施方案可合并编报。重要工程项目的前期工作要达到初步设计和概算编制内容及深度的要求。
　　第二十一条 市发改委按照有关规定和市政府专题会议审定的项目库和年度投资建设计划，对建设主体报送的项目建议书或实施方案，可行性研究报告和初步设计进行审核，并在受理申报资料之日起10个工作日之内予以批复。重要工程项目要事先组织有关部门、专家或咨询机构对项目建议书或可行性报告进行评估论证。200万元以下的项目批准手续可予简化。
　　第二十二条 涉及办理规划、土地、环保、消防、园林绿化、文物保护、拆迁、城管等审批手续的市政基础设施项目，由建设主体向市行政服务中心窗口统一递交许可申请，市行政服务中心依法按行政许可事项的“联合办理、集中办理”规定进行运作。
相关审批部门应严格按照审批流程规定的受理、审查、决定、送达程序及时办理审批事项，不得违法收取许可费用和增设许可条件。

　　第四章 项目招标和施工
　　第二十三条 建设主体依照批准的年度建设计划和项目批复，及时委托具备相应资质的勘察单位和设计单位进行工程勘察和施工设计。
需以招标方式确定勘察单位和设计单位的，依招投标程序进行。
建设主体委托具有相应资质的单位对项目施工设计文件进行审查后，将审查通过的施工设计文件报市住建委备案。
　　第二十四条 施工设计审查通过后，建设主体应委托市造价管理站根据施工设计及相关定额标准，编制工程预算。
工程预算由建设主体报送市城投公司组织评审后，再报送市投资审计局进行预算审计。经审计的工程预算，由建设主体向市财政局、城投公司报备。
建设主体根据预算审计结果和确保工程质量、安全、进度的原则提出项目拦标价建议方案，送市城投公司组织审议后报市政府审定。
　　第二十五条 工程建设涉及土地征用和房屋拆迁的，由建设主体提请市国土管理部门和房屋拆迁安置管理机构依法完成土地征用手续和房屋的拆迁安置补偿工作。
市国土资源管理部门和房屋拆迁安置管理机构应严格依法定程序和法定标准在法定最短期限内完成项目土地征用和房屋拆迁安置工作。
　　第二十六条 对已经具备招标条件的市政基础设施项目，由建设主体负责组织招标代理、工程施工和工程监理的招投标。招投标活动应严格依照《鄂州市招投标管理规定》（鄂州政规〔2009〕19号，以下简称《规定》）规定的程序在市综合招投标交易中心进行。
　　第二十七条 市招投标监管局应对招标条件及招投标活动的全过程加强监管，对不符合招投标条件进行招投标、违反招投标程序以及围标、串标行为依法进行严肃处理。
　　第二十八条 招投标活动结束，建设主体应与中标的项目施工、项目监理单位分别签订《工程施工合同》和《工程监理合同》。
《工程施工合同》应就工程期限、工程质量、工程价款及支付方式、违约责任等内容作出具体规定。
《工程监理合同》应就工程监理内容、监理责任等作出具体规定。
《工程施工合同》、《工程监理合同》应报市住建委、城投公司、招投标监管局、投资审计局备案。
　　第二十九条 市政基础设施工程实行施工许可证制度。工程投资额在30万元以上的项目，施工单位应向市住建委申请办理《施工许可证》；未申领《施工许可证》的，不得施工。
　　第三十条 施工单位应严格按照《工程施工合同》规定的施工工期、工程进度、工程质量要求，安全、文明施工。
　　第三十一条 非因设计和建设单位的原因，施工单位应严格按照设计文件进行施工。因特殊情况，确需变更施工设计的，应按相应程序申请变更。
　　第三十二条 下列重大事项采取联合会商的方式解决：
　　（一）因设计及其他因素导致工程量需变更，工程总价变更不超过5%（不含本数）的；
　　（二）没有市场参考价的材料价格的确定；
　　（三）投资少于50万元项目发包方式的确定；
　　（四）隐蔽工程的量和价；
　　（五）其他需要进行联合会商的重要事项。
因设计及其他因素导致工程量需变更，工程总价变更超过5%（含本数）的，应按照《规定》的规定重新按程序进行立项、评审、招标。
联合会商由建设主体提出，由市城投公司召集，市发改委、住建委、投资审计局、招投标监管局、管理中心、水务局、城管局参加。会议就上述事项进行集体议决，意见不统一无法形成一致意见的，由市城投公司提请市政府专题会议审定。
经联合会商议定或市政府专题会议审定的意见，作为各单位执行的依据。

　　第五章 工程质量和安全
　　第三十三条 市政基础设施工程实行工程监理制。工程监理单位应根据工程施工设计文件和《工程监理合同》的规定对工程质量实行全面监理。
　　第三十四条 建设主体根据《工程施工合同》和《工程监理合同》的规定，履行对施工单位工程质量和工程安全的监管职能，并督促工程监理单位落实监理责任。
　　第三十五条 市住建委是市政基础设施工程的工程质量和工程安全的法定主管部门，全面负责工程质量和工程安全的监督管理工作。
对于有国家强制性质量标准和技术规范的工程部位和操作环节，市住建委应当指派质监和安监机构加强现场监督和检查，并对检查出的工程质量问题和安全隐患责令施工单位及时返工和有效排解。
对于非重要部位和非重点环节的工程质量和工程安全，市住建委应安排专门技术人员进行全面巡查和现场指导，对施工单位反映的情况和请求解决的技术问题提出处理意见和解决办法。
　　第三十六条 市住建委应严格《施工许可证》和《安全生产许可证》的核发和管理。对不具备相应资质，提供的申请资料不齐全或经审查不合格的，不得擅自降低许可条件为其办理《施工许可证》和《安全生产许可证》；对已经申领《施工许可证》和《安全生产许可证》的单位，市住建委应加强事后监管，禁止超越许可范围和许可期限实施许可行为，并严禁私自转让或租借《施工许可证》和《安全生产许可证》；《施工许可证》和《安全生产许可证》有效期满，应及时收回和注销。
第六章 资金拨付和监管
　　第三十七条 市政基础设施项目工程款实行统一筹集、直接拨付制度。市城投公司负责资金的统一筹集和定向拨付。
　　第三十八条 项目工程款实行资金基本帐户往来制度，其拨付依下列程序进行：
　　（一）工程进度审计。建设主体根据工程进度，于月初将上月工程实际完成量书面报市投资审计局审计，市投资审计局应自接到送审材料之日起5个工作日完成审计，并将审计结果反馈建设主体。
　　（二）工程款额度确定。建设主体根据审计结果计算出工程价款的月支付总量，原则上按照70%的实际支付比例确定月工程进度款拨付额度（合同约定的特殊项目除外）报市城投公司。报送工程款拨付额度时，应同时报送审计结果备查。
　　（三）工程款拨付审批。市城投公司对建设主体报送的工程进度拨款额度及相关凭证，应在3个工作日内进行审验，将审验确定的工程款拨付额度报请分管项目工程的副市长签批。
　　（四）拨付工程款。市城投公司根据分管副市长签批意见，在2个工作日内将工程款直接拨付至施工单位在招投标程序中确定的基本帐户。
　　（五）工程决算。工程竣工，建设主体组织竣工验收，并申请市投资审计局对工程实行决算审计。建设主体根据综合验收报告及决算审计结果，在扣减5%的质量保证金后，计算出需支付的剩余工程价款总额，报市城投公司依上述程序进行工程总价款结算。质量保证金的退付时间依相关法律法规规定。
市政基础设施工程项目涉及房屋拆迁安置补偿的，依上述程序进行资金拨付。
　　第三十九条 建立工程准备金制度。市城投公司按工程概算的5%-10%提取工程准备金，拨付给建设主体用于项目的各项前期准备、中期协调、后期服务等工作，准备金分项目单项列支，分别核算，单独审计。
　　第四十条 市城投公司应对项目资金的使用情况进行跟踪检查，并根据检查情况对资金的使用效益及运行风险进行客观评价。对资金运行中的风险隐患应当及时采取有效措施排查整改，并将相关情况报市财政部门。
第四十一条 市财政部门应当加强对项目资金的监管力度，对资金的筹集、支付、使用等各环节进行日常检查和重点抽查，对发现的违规行为及时予以处罚。

第七章 竣工验收和移交
　　第四十二条 市政基础设施工程完工，施工单位应向建设主体及时申请组织验收。建设主体接到申请后3个工作日内，负责组织相关职能部门对工程进行综合验收。相关职能部门应在综合验收单上签署工程合格与否的明确意见。综合验收工作应在15个工作日内完成。
工程经验收合格的，建设主体应向施工单位出具验收合格证明；验收不合格的，通知施工单位返工，返工后的工程竣工验收，验收单位只对不合格的部位进行再次验收，直到工程全部合格为止。
　　第四十三条 工程验收合格，施工单位应自接到验收合格证明之日起15个工作日内向建设主体报送工程竣工决算资料，由建设主体初核后，再报市投资审计局进行决算审计。
市投资审计局对工程实施决算审计，应严格按照《工程施工合同》、工程实际完成量以及工程造价的相关规定进行，并于接到审计申请后45个工作日内完成。申请人无理拒签决算审计结论的除外。市投资审计局应向申请人出具决算审计报告。
市投资审计局对决算审计报告的真实性、完整性、公正性负责。
　　第四十四条 工程验收合格，建设主体应及时组织施工单位将工程移交给相关使用单位。施工单位移交工程时，应将与工程有关的档案资料一并移交，并按规定向市城建档案馆报送工程档案。
施工单位移交工程，应当出具移交清单；接受移交的使用单位应按移交清单列明的项目逐项清点，并在移交清单上签字盖章。市管理中心、水务局、城管局作为工程的建设主体，应在移交清单上签章见证。移交清单一式五份，三方各执一份，另两份分别送市城投公司、住建委备案。
工程自移交之日起，其管理权转移至接收移交的单位。接收单位应按工程的使用性质对工程进行保养和维护，并依职权实施日常管理。

　　第八章 法律责任
　　第四十五条 有下列情形之一的，依法追究市城投公司直接责任人的经济和行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人依《鄂州市行政问责暂行办法》（鄂州政规〔2009〕17号，下同）实施行政问责：
　　（一）挪用工程专项资金或不及时支付工程款项，导致政府违约、承担违约损失和严重影响工程进度的；
　　（二）不按规定程序拨付工程款项，致使项目资金被冒领、骗领，导致重大损失的；
　　（三）不履行联合会审召集人职责，致使工程进度被拖延或者财政资金遭受损失的。
第四十六条 有下列情形之一，依法追究建设主体直接责任人的经济和行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对主要负责人实施行政问责：
　　（一）因怠于履行项目前期准备工作的具体职责，导致工程不能开工，影响市政工程建设按计划实施的；
　　（二）对符合招投标条件的市政基础设施工程，不按规定程序组织招投标，或组织招投标，但不与中标单位签订《工程施工合同》和《工程监理合同》，导致工程建设招标违反合同和监理等制度规范的；
　　（三）不履行《工程施工合同》和《工程监理合同》当事人职责，导致合同另一方当事人在工程进度、工程质量、工程价款等方面出现重大违约的；
　　（四）不如实核定工程进度，导致工程价款被骗领的；
　　（五）不及时组织工程的中间验收和竣工验收，导致工程不能按期交付使用的；
　　（六）对经竣工验收合格的工程，不组织移交，导致工程不能投入使用的。
　　第四十七条 有下列情形之一，依法追究市拆迁安置机构直接责任人行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）市政基础设施项目涉及到房屋拆迁补偿安置，不依职权组织摸底调查，核定拆迁工程的量和价，不制定拆迁补偿安置方案或不组织落实拆迁补偿安置方案，延误工程进度的；
　　（二）不如实核定补偿安置费或指定的拨付对象错误，影响工程进度或造成重大经济损失的。
　　第四十八条 有下列情形之一，依法追究市住建委直接责任人的行政责任；构成犯罪，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）不履行对工程质量及安全的监管职责，导致工程质量出现重大问题或发生重大安全事故的；
　　（二）不履行对建设主体监管职责，致使工程进度严重滞后的；
　　（三）不严格《施工许可证》和《安全生产许可证》的发放程序，擅自降低许可条件，或不加强对许可证的管理，导致不具备条件的申请人获得许可资格，带来重大安全隐患的。
　　第四十九条 有下列情形之一，依法追究市招投标监管局直接责任人的行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）不履行招投标综合监管职责，导致招投标严重违反操作程序，造成重大损失的；
　　（二）因打击不力，导致招投标市场秩序混乱，发生严重的围标、串标、买标行为的。
　　第五十条 有下列情形之一，依法追究市投资审计局直接责任人的行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）不履行工程预算审计职责，致使工程拦标价无法确定，影响工程招投标的；
　　（二）不进行或不及时进行工程的跟踪审计，导致工程设计变更和隐蔽工程的量和价无法确认，影响工程进度的；
　　（三）决算审计出现重大失误造成政府重大损失的。
　　第五十一条 有下列情形之一，依法追究工程接收单位直接责任人的经济和行政责任；并对其主要负责人实施行政问责：
　　（一）不按规定接收已经竣工验收的市政基础设施工程，导致工程无法投入正常使用的；
　　（二）不履行对移交的市政基础设施的养护和管理职责，致使市政基础设施被人为损坏或管理处于混乱状态的。
第五十二条 市财政、监察部门因不依法履行各自的监管职责，导致项目资金被贪污、挪用或随意拨付，依法追究其直接责任人的行政责任，构成犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任；并对其主要负责人实施行政问责。
市城管局，鄂州经济开发区，各街道办事处、乡镇人民政府不履行控违查违职责，导致市政基础设施工程施工进度受阻，建设成本上升，情节严重的，依法追究其直接责任人的行政责任；并对其主要负责人实施行政问责。

　　第九章 附则
　　第五十三条 市政基础设施工程的改建、扩建依照本办法规定的程序进行。
　　各区、开发区市政基础设施建设可参照本办法管理。
　　第五十四条 本办法的解释权授予市政府法制办公室。
　　第五十五条 本办法自2010年6月8日起施行，有效期至2015年6月7日。