浅论“宪法制定权”

徐升权（南京财经大学法学院，210046）


宪法制定权（简称制宪权）理论起源于古希腊、罗马的法治思想以及中世纪的根本法思
想。是宪法问题体系中的一个重要问题。正确认识宪法制定权有助于我们更好地认识整个宪法
理论体系，有助于我们客观地分析宪法现象及其宪法运行的整个过程。
一， 制宪权的概念
在法学理论界，对宪法制定权的概念，学者们有不同表述。如：韩国学者权宁星认为：制宪
权具有两个方面属性：一是事实上创造的力量，即创造宪法的力；二是把宪法加以正当化的权
威性，即制定的宪法具有合法性和现实基础①。也有学者认为制宪权就是制宪主体按照一定原
则创造作为国家根本法的宪法的一种权力②。还有学者认为制宪权是指统治阶级按照一定的法
律程序，通过立法机关创造宪法的活动③。以上观点都或多或少有其合理之处，但是也都有准
确之处。
宪法制定权应该是以限制政府权力、维护公民权利为目的的制定一系列将有可能被赋予最高
法律效力的条文规则的权力。当制定出的条文规则被公众认可即被赋予了最高法律效力，则成
为宪法规范。反之，若未被公众认可，那些制定出的条文规则就不能被称为宪法规范，此时的
制宪权行使就没有产生宪法。故宪法制定权只能是制定那些有可能成为宪法规范的条文规则的
权力。
对于要更好的理解制宪权的概念来说，明确制宪权、立法权与修宪权的关系也是非常必要的
。
1． 立法权与制宪权
立法权有广义和狭义之分。广义的立法权是指制定宪法及其他法律规范的权力。广义的立法
权中包含了制宪权。狭义的立法权是指宪法确认的制定部门法的权力。此时的立法权是以宪法
的存在为前提的。因而制宪权成功行使即制定出被公认的宪法是狭义立法权存在的前提。
2． 修宪权与制宪权
修宪权是指对宪法进行变更、添删的权力。修宪权的存在也同样要以制宪权的成功行使为前
提条件，且制宪权是修宪权的原始权力形式。修宪权是制宪权的一种继承和延续。制宪权行使
成功就有了一部宪法的产生。一国不可能有多部宪法，故此时制宪权虽然仍然存在但是却成为
静态的权力即此时不直接被行使。制宪权开始通过转化成修宪权来被行使。
修宪权具有一定的独立性。这是说修宪权行使时的指导原则可能和制宪权的行使指导原则有
差异。毕竟随着时代的变化、社会的发展，原来制宪权行使的指导原则有可能已经不再适应社
会实际，从而需要更新。因此修宪权有时会在一新的指导原则的指导下被行使。
二， 制宪权的基本特征
对于理解宪法制定权，仅掌握其概念是不够的。能从制宪权的性质分析中观察其基本特征是
很重要的。
1． 制宪权的广泛性与集中性的统一。广泛性是指享有此权利的主体是广泛的。在我国，每
一个公民都享有制宪权。只有公民普遍享有制宪权才能够确保广大人民的意志体现在制宪权行
使之中。而享有制宪权并不意味着要直接行使制宪权。在大多数国家中，享有制宪权的公民授
予某特定群体去直接行使制宪权，这乃是制宪权集中性的体现。
2． 制宪权的短暂时限性与长期存在性的统一。制宪权并非一直处于行使状态。当制宪权的
行使得到了一部公认的宪法以后就将经历长期的停止行使状态。但是停止行使不代表权力的消
失，因为它只是从行使的动态转化到了存在的静态。从另外一个角度来讲，通过产生法律效力
的宪法产生了制宪权的变形——可以替制宪权完成确保宪法适时的任务的权力——修宪权。修
宪权的长期存在从侧面表明了制宪权的长期存在性。
3． 制宪权的依赖性与独立性的统一。由于制宪权的享有主体为全体公民而行使主体为某特
定群体，故该群体行使的制宪权必须依赖于广大人民的赋予。而广大人民的制宪权要得以实现
又依赖于该群体代表他们去进行行使活动。因而执行权的享有主体与行使主体之间有不可分割
的依赖性。
河南省新乡市人民政府


新乡市人民政府关于印发《新乡市鼓励投资优惠办法》（试行）的通知
新政〔2004〕25号

各县（市）、区人民政府，市人民政府各部门：
　　《新乡市鼓励投资优惠办法》（试行）已经2004年4月23日市政府第108次常务会议研究，现予印发，望遵照执行。

　　　　　　　　 　　　　　　　二○○四年五月八日

新乡市鼓励投资优惠办法(试行)

　　第一条　为营造良好发展环境，鼓励投资，促进创业，推动本市经济、社会事业全面发展，根据有关法律、法规、规章及国家政策，结合实际，制定本办法。
　　第二条　凡在本市的投资者均依照法律、法规、国家及省有关政策和本规定享受相应的优惠政策。
　　第三条　鼓励投资者以货币、实物、工业产权、非专利技术等方式在本市创办合资、合作、独资企业或以兼并、租赁、承包、收购等形式进行投资。
　　第四条　鼓励投资者在本市投资符合国家、省、市产业投资方向的一切产业或项目。
　　特别鼓励投资者投资高新技术产业、现代服务业和基础设施建设，着重鼓励发展电子电器、生物医药、环保电池、化纤纺织、汽车及零配件、食品加工等重点产业，形成产业链和关联企业群体。
　　第五条　鼓励企业技术进步与技术创新。
　　（一）经省以上科技部门认定的高新技术企业、省商务部门认定的先进技术企业和承担高新技术产业重点项目的企业，可优先推荐股票上市和发行债券。
　　（二）投资者可以技术入股方式投资企业，入股作价金额可达注册资本的20％，高新技术成果可达35％，另有约定的除外。
　　（三）对从事科学研究、新产品新技术开发或进行高新技术成果转化，属于国内空白和市急需的科研项目，可优先获得科研启动费。
　　第六条　鼓励企业向经批准成立的园区聚集发展。进驻园区的企业，简化环保、规划审批手续，可享受园区特殊优惠政策。
　　第七条　符合下列条件之一的，市政府采取“一事一议”的办法，特事特办，予以支持：
　　（一）世界500强和国内500强企业投资的项目。
　　（二）被认定为省级以上高新技术和先进技术的项目。
　　（三）固定资产投资额5000万元人民币以上的项目。
　　第八条　国内投资者固定资产投资在500万元以上的工业生产性企业，符合国家、省、市投资方向，经营期10年以上的，从获利年度起，前两年按其企业所得税对地方财政贡献额的100％支持企业；第3年至第5年按50％支持企业。在享受上述政策期满后，根据新增固定资产投资额，视其企业所得税对地方财政新增贡献额的大小，5年内按20％－50％的比例对企业予以支持。
　　第九条　经营期限在10年以上的生产性外商投资企业在享受国家政策的基础上，从获利年度的第3年起，根据注册资金（包括新增投资），视其企业所得税对地方财政新增贡献额的大小，连续8年按20％－50％的比例对企业予以支持。
　　第十条　市政府确定的标志性企业和重点骨干企业新上项目形成的所得税，前3年按对地方财政贡献额的100％支持企业，第4年至第10年按50％支持企业。
　　第十一条　经省以上科技部门认定的新上高新技术重点项目和省商务部门认定的先进技术企业，自投产之日起两年内按其企业所得税对地方财政贡献额的100％支持企业；第3年至第5年按50％支持企业。
　　第十二条　投资者以收购、兼并、参股、控股等形式参与市属企业产权制度改革的，按照《新乡市人民政府关于深化国有企业产权制度改革的意见》（新政〔2003〕35号）规定执行。
　　（一）妥善安置原企业职工的，自承包、租赁、购买年度起3年内，视其贡献大小给予一定资金支持：第1年按其所得税对地方财政贡献额的100％给予支持；第2年按50％给予支持；第3年按30％给予支持。
　　（二）被收购、兼并的国有企业资大于债的，以净资产价收购，债随资走，一次性付清价款的，可按一定比例给予优惠。
　　（三）被收购、兼并的国有企业资不抵债或安置职工后净资产为负值的，实行承担债务零价收购，原企业借用的省级财政借款，要积极争取省级财政部门批准冲销；原企业借用的市、县级地方财政借款，经本级政府批准可予以冲销；原企业所欠的税款，由改制后的企业承担，符合延期缴纳税款规定的，经省级税务机关审核批准后，可申请延期缴纳税款。
　　第十三条　市政府每年安排一定的财政预算专项资金，对高新技术产业、特色产业重点项目进行扶持。
　　第十四条　对新办企业应缴纳的各种管理类、登记类、证照类行政事业性收费（不含各项社会保险费和资源补偿类收费），除中央和省应收部分外，一律免收。其中：
　　（一）固定资产投资额在500万元人民币以上的企业，自投资建设之日起5年内免收。
　　（二）固定资产投资额在500万元人民币以下的企业，自投资建设之日起1年内免收；但属于农业产业化龙头项目的，自投资建设之日起两年内免收。
　　第十五条　市政府确定的标志性企业和重点骨干企业新上项目，生产设施建设期间一次性发生的各种行政事业性收费（不含各项社会保险费和资源补偿类收费），除中央及省应收部分外，一律免收。
　　第十六条　高新技术产业重点项目购置生产经营用房的，减半征收房产交易手续费和产权登记费。
　　第十七条　对投资道路、供热、供气、供排水、污水处理、园林绿化、公共交通、环境卫生等市政公用设施及环保项目的，免收市政基础设施配套费。
　　对投资于公益性的文化、卫生、科技、体育等公共设施的，按50％收取市政基础设施配套费。
　　第十八条　对国家、省收取的行政事业性收费，企业缴纳确有困难的，由企业提出申请，有关部门负责协助向上级收费批准机关申请减免。
　　第十九条　在城市规划区内新上工业项目需新增建设用地的，按《新乡市人民政府关于印发〈新乡市鼓励新上工业项目地价优惠办法〉的通知》（新政〔2003〕72号）的规定执行，享受以下优惠政策：
　　（一）投资经省以上科技部门认定的高新技术产业项目和省商务部门认定的先进技术企业，投资额达到1000万元的，按基准地价的40％给予资金扶持。在此基础上，投资额每增加500万元，再按基准地价的1％给予资金扶持。投资额达到1亿元以上的，按基准地价的60％给予资金扶持。
　　（二）投资属于工业结构调整扶持类的工业项目，投资额达到1000万元的，按基准地价的30％给予资金扶持。在此基础上，投资额每增加500万元，再按基准地价的1％给予资金扶持。投资额达到1亿元以上的按基准地价的50％给予资金扶持。
　　（三）投资一般工业项目，投资额达到1000万元的，按基准地价的20％给予资金扶持。在此基础上，投资额每增加500万元，再按基准地价的1％给予资金扶持。投资额达到1亿元以上的按基准地价的40％给予资金扶持。
　　（四）经批准投资兴建能达标排放的限制类工业项目，投资额达到3000万元的，按基准地价的20％给予资金扶持。在此基础上，投资额每增加1000万元，再按基准地价的1％给予资金扶持。投资额达到1亿元以上的，按基准地价的30％给予资金扶持。
　　新上工业项目在合理建设工期内建成投产的，享受前款规定的土地优惠政策。在合理工期内提前1年建成投产的，可再给予基准地价10％的资金扶持；延迟1年建成投产的，减少基准地价10％的资金扶持。对按合理建设工期应在3年内建成投产而未实现的，原则上不再享受土地优惠政策。
　　第二十条　新上工业项目使用农村集体经济组织经土地利用规划确定的建设用地，可以采取土地入股、租赁、联营等形式取得土地使用权。
　　第二十一条　对参与市区企业改制的投资者，按《新乡市人民政府关于印发〈新乡市企业改制搬迁改造土地使用权处置若干规定〉的通知》（新政〔2003〕69号）的规定执行，享受以下优惠政策：　
　　（一）工业生产类企业受让方应按宗地地价的20－40％一次性缴清土地出让金，其他企业受让方应按宗地地价的40－60％一次性缴清土地出让金。出让宗地地价的剩余部分纳入企业总资产，用于安置职工、冲抵原企业债务。一次性缴清土地出让金确有困难的，可以通过合同约定方式分期缴纳土地出让金。也可采取签订短期出让合同、到期续签的方式取得土地使用权。分期缴纳土地出让金到期未缴和出让合同到期未续签的，由政府依法收回土地使用权。改制企业为国有控股企业，缴纳土地出让金确有困难的，可以作为国家股本金或政府债权。土地出让金作为股本金的，5年内股本红利可以留给企业转增为国家股；作为政府债权的，在企业3个盈利年度内还清。
　　（二）企业改制新上高新技术产业项目、大型工业项目以及引进外来资金项目，原使用的划拨土地经市政府批准，可以继续以划拨方式使用，但不得改变土地用途，土地使用权不得转让、出租和抵押。
　　（三）投资者收购、兼并国有、集体企业，对原企业使用的划拨土地不改变原土地用途的，经市政府批准，可以继续以划拨方式使用，土地使用权不得转让、出租、抵押。需要以出让方式处置土地使用权的，按本规定第一条执行。受让方一次性缴清土地出让金有困难的，可通过合同约定方式在最长不超过3年内分年度缴纳。
　　第二十二条　本办法规定的优惠政策不适用于房地产开发企业或房地产开发项目。
　　第二十三条　本办法所规定的各类减免、奖励和扶持资金，均由受益方（各级财政部门或企业、单位）承担。其计算方法按《新乡市人民政府关于支持标志性企业重点企业发展的补充意见》（新政〔2004〕6号）文件第三条的规定执行。
　　第二十四条　本办法由新乡市人民政府法制办公室负责解释。
　　第二十五条　本办法自2004年6月1日起施行。原《新乡市鼓励投资优惠办法》（新政〔2002〕60号）及其它文件中有关鼓励投资的优惠政策与本办法不一致的，一律停止执行。