我国的政府采购模式尚存缺陷
文章来源：中国经济时报
发表时间：2005年5月27日
作者： ■谷辽海

选择什么样的采购模式更有利于控制和规范公共消费行为，管理好公共资金，提高采购效率，实现公共政策目标，在各个国家和地区都不尽相同。

美国政府采购模式分集中采购和分散采购两种。采购金额在２５００美元以内的实行分散采购，采购金额在２５００美元以上的实行集中采购。韩国在中央政府设立采购供应厅，是世界上实行集中采购模式的典型代表。我国香港地区政府采购也实行集中采购制度，只有小额物品由各部门分散采购。

对于分散采购模式，我们都不陌生。过去，我国长期实行各部门、各单位自行采购的模式。而集中采购模式，是指本级政府各部门所需要的货物、工程和服务由本级政府所设的集中采购机构统一实施。相对于分散采购来说，集中采购有自己的明显优势：一是有利于充分形成公平的竞争环境，实现物有所值的目标。二是增大采购规模和效率，降低成本，形成买方市场。三是有利于政府采购活动的监督和管理，防止暗箱操作。四是有利于国家对经济宏观调控，实现公共政策目标。五是有利于提高政府采购技术水平，向专业化发展，减少重复采购和浪费。但是，集中采购也有其局限性，缺乏灵活快捷，不能很好地满足使用部门的需求。

政府采购模式的选择，实质上是对政府采购效益和效率的选择问题。根据政府采购两种模式的各自特点，结合中国实际情况，我国《政府采购法》第七条规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。按照现行法律，凡是未被纳入集中采购目录以内、达到限额标准以上的采购对象，仍由各部门、各单位实行分散采购。据笔者理解，实际上，我国分散采购的还有许多尚未达到限额标准的采购项目。例如：《中央预算单位２００５年政府集中采购目录及标准》规定，除政府集中采购目录和部门集中采购项目外，各部门自行采购达到５０万元以上的货物和服务的项目、６０万元以上的工程项目。显然，在限额标准以下的采购对象，如果未被纳入政府采购目录，一方面是属于部门有权力自行采购；另一方面也是属于法律的真空地带，效力范围之外。可见，政府采购法还是存在着很大的缺陷。

实践中比较突出的问题是，也是灰色交易频繁曝光的重大建设项目，往往都发生在分散采购领域。由于没有法定义务将采购项目交给集中采购机构，采购人也就有机会与以营利为目的社会中介机构招标公司进行“合作”，提高采购预算和中标价格，从中赚取巨额的回扣和酬金（一般为２０－４０％）回报。

可见，法律的缺位为公共权力设租人和寻租人提供了“合法”的交易场所。根据政府采购法第十八条规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。财政部出台的行政规章，将集中采购又分为政府集中采购和部门集中采购，规定后者可以委托社会中介招标采购机构进行代理，所出台的《政府集中采购目录及标准》中，特别列出了部门集中采购的范围，其实质就是分散采购。

笔者认为，这种划分，严重违反了法律强制性规定。部门集中采购也是属于政府集中采购，为维护法制统一，必须委托集中采购机构代理。由于行政规章严重违反了上位法的规定，２００３年我国集中采购规模为１０２５亿元，占采购总量的６１％，然而自去年开始，我国的集中采购规模明显出现被逐渐压缩而分散采购规模不断扩大的趋势，而且愈演愈烈。这一现象的出现，除了行政规章突破法律框架之外，还有行政自由裁量权不受任何约束，导致集中采购和分散采购的定义越来越不确定。只要各单位、各部门有“特殊需求”的申请，监管部门就可以批准为部门集中采购，也就可以合法地规避法律的强制性规定。

政府依法设立集中采购机构就是要落实和推行集中采购制度，将原来分散在各采购人的采购权依法集中并赋予政府集中采购机构来统一行使和统一规范。然而，与立法初衷相违的是，采购制度实施后，招标代理公司如雨后春笋般地快速发展壮大，与各级政府集中采购机构并驾齐驱，形成了以营利为目的招标公司与非营利为目的各级集中采购机构共同代理政府采购业务的局面。前者虽然不属于我国政府采购模式之一，但法律没有禁止其代理政府采购业务。这样一来，我国政府采购的组织形式客观上也就包括了三类主体，即集中采购机构、各部门采购机构、以营利为目的招标公司。后一采购主体的业务量远远地超越了各级政府采购中心。这是非常不正常的现象。世界上一些政府采购制度比较成功的国家，很少有以营利为目的社会中介机构代理政府采购业务。由于中介机构依附于公共权力部门，行使着采购人的权力，客观上又躲避了法律的监督，从而演绎了一场场暗箱操作的黑幕，严重损害了政府采购在人们心目中的形象。为了规范政府采购的组织形式，我国的立法应禁止中介的招标公司代理政府采购业务。或者通过公开招标的政府采购方式选择几家社会中介机构代理政府采购业务。?(５)?


甘肃省兰州市人民政府


兰州市法律援助办法

（2001年1月9日）




第一章 总则
第一条 为了规范法律援助工作，保障公民享受平等、公正的法律保护，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》及有关法律、法规之规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称法律援助，是指司法行政部门及其所属的法律援助管理机构，组织律师事务所、公证处、基层法律服务所等法律服务机构及其法律服务人员，对经济困难或特殊案件的当事人免收或减收法律服务费用、提供法律服务，保障其合法权益得以实现的一项法律制度。
依照本办法规定获得法律援助的当事人为受援人。
第三条 本办法适用于本市行政区域内的法律援助工作。
本市行政区域内的法律服务机构及其法律服务人员，均有依照本办法规定为受援人提供法律援助的义务。
第四条 市司法行政部门是本市法律援助工作的行政主管部门。
县、区司法行政部门负责本行政区域内的法律援助工作。
法律援助管理机构在同级司法行政部门的领导下，具体负责组织实施本行政区域内的法律援助工作。
第五条 本市行政区域内的各行政机关、企事业单位、社会团体、群众组织以及公民个人，都应当支持配合法律援助工作，不得干扰、阻挠法律援助管理机构、法律服务机构及其法律服务人员进行的法律援助工作；对法律服务机构及其法律服务人员在承办法律援助事项中所进行的查询资料、调查取证，应当提供方便，不得收取任何费用。
法律援助管理机构、法律服务机构及其法律服务人员不得以法律援助的名义对非法律援助事项进行资料查询、调查取证。
第六条 法律援助所需经费可以通过下列途径筹集：
（一）申请同级财政拨款；
（二）社会捐赠；
（三）其他合法来源。
法律援助经费由法律援助管理机构统一管理，接受同级财政和司法行政部门监督。
法律援助经费只能用于法律援助工作，不得挪作他用。
第七条 司法行政部门应当加强对法律援助工作的领导，进行经常性的检查监督，认真受理有关法律援助工作的投诉，并及时依法予以处理。
法律援助管理机构和法律服务机构及其法律服务人员，在法律援助工作中，应当严格履行法定职责和义务，恪守职业道德和执业纪律，尽职尽责地为当事人提供法律服务。
法律援助管理机构指派法律援助事项，应当遵循均衡负担、方便受援人和节约法律服务费用的原则。
法律服务机构及其法律服务人员应当依照本办法规定，承办法律援助管理机构指派的法律援助事项，无正当理由不得拒绝。
第二章 援助对象
第八条 申请法律援助的当事人，应当具备下列条件：
（一）有本市常住户口或本市暂住证；
（二）有证据证明为保障自身合法权益需要法律援助；
（三）确因经济困难，无力或不能完全支付法律服务费用。
经济困难的标准，以市人民政府公布的居民最低生活保障线为准。
第九条 途经本市，因突发事件确需法律援助，且符合本办法第八条第一款（二）、（三）项规定条件的人员，可以申请法律援助。
第十条 社会公益福利组织可以申请法律援助。
第十一条 人民法院指定辩护的下列刑事案件被告人，应当获得法律援助：
（一）盲、聋、哑人或者未成年人没有委托辩护人的；
（二）可能被判处死刑且没有委托辩护人的；
（三）公诉案件被告人因经济困难或其他原因没有委托辩护人，人民法院认为确需为其辩护的。
第十二条符合法律、法规、规章的相关规定条件，经人民法院指定辩护的其他刑事案件被告人，应当获得法律援助。
第三章 范围及方式
第十三条 法律援助的范围是：
（一）刑事案件；
（二）请求给付赡养费、抚育费、扶养费；
（三）除申请人责任外，因公受伤害请求赔偿；
（四）残疾人、未成年人、老年人追索侵权赔偿；
（五）请求国家赔偿的诉讼案件；
（六）请求发给抚恤金、救济金；
（七）其他需要援助的法律事项。
公证援助只限于本条前款（二）、（三）、（四）、（六）项所列事项及法律援助管理机构认为应当予以援助的事项。
第十四条 法律援助采取以下方式：
（一）法律咨询；
（二）代拟法律文书；
（三）刑事辩护和刑事代理；
（四）民事诉讼代理；
（五）行政诉讼代理；
（六）非诉讼法律事务代理；
（七）公证证明；
（八）其他方式的法律服务。
第四章 管辖
第十五条 人民法院指定辩护的刑事案件的法律援助，由该人民法院所在地的法律援助管理机构统一接受并组织实施。
第十六条 除人民法院指定辩护的刑事案件的法律援助外，当事人提出的其他法律援助申请，分别由下列法律援助管理机构受理：
（一）诉讼事务，由有管辖权的人民法院所在地的法律援助管理机构受理；
（二）非诉讼事务，由申请人住所地或事件发生地的法律援助管理机构受理；
（三）公证事务，由申请人住所地、事实发生地或不动产所在地的法律援助管理机构受理。
第十七条 两个以上法律援助管理机构均可受理的法律援助事项，申请人可以向其中一个法律援助管理机构申请。
申请人就同一个法律援助事项向两个以上均具有管辖权的法律援助管理机构申请的，由先接到申请的法律援助管理机构受理。
法律援助管理机构之间发生管辖争议时，由市司法行政部门裁定。
第五章 程序
第十八条 当事人申请法律援助，可以由本人提出或由其监护人代为提出，也可以委托代理人提出。
第十九条申请法律援助，应当向法律援助管理机构提出书面申请并提交下列材料：
（一）本人身份证、户籍证或暂住证；
（二）住所地、经常居住地民政部门或街道办事处、乡镇人民政府出具的申请人及其家庭经济状况证明；
（三）申请法律援助事项的基本情况及相关证据材料；
（四）法律援助管理机构认为需要提交的其他材料。
代理或代为申请的，还应当提交有代理权资格的证明。
第二十条 法律援助管理机构认为申请人提交的材料不完备或不真实的，应当通知申请人予以补充或作出说明；必要时，可以向有关单位和个人进行调查核实，有关单位和个人应当予以协助，如实提供相关情况。
第二十一条 法律援助管理机构应当自收到法律援助申请之日起十日内对其进行审查，作出是否予以法律援助的决定，并书面通知申请人；逾期未作出审查决定的，申请人可以要求同级司法行政部门责令其限期作出决定。
第二十二条 法律援助管理机构对决定予以法律援助的事项，应当在作出决定之日起五日内确定承办该事项的法律服务机构，并向其发出法律援助通知书；法律服务机构在接到通知书后，应当及时指派法律服务人员承办。
承办法律援助事项的法律服务机构应当与受援人签订法律援助协议，明确双方的权利、义务。
第二十三条 申请人对法律援助管理机构作出的不予援助的决定有异议的，可以在接到通知书之日起五日内向同级司法行政部门申请复核，司法行政部门应当在收到复核申请之日起十日内作出复核决定，并书面通知申请人。
第二十四条 受援人可以依据法律援助管理机构作出的予以法律援助的决定，向有管辖权的人民法院提出缓、减、免交诉讼费用的申请。
第二十五条 法律援助管理机构工作人员有下列情形之一的，在办理法律援助事务时应当回避：
（一）是法律援助事项的当事人或当事人的近亲属的；
（二）与申请的法律援助事项有直接利害关系的。
申请人认为应当回避而未回避的，可以要求同级司法行政部门裁定。
第二十六条 有下列情形之一的，法律援助管理机构可以当即提供法律援助；法律服务机构也可以直接提供法律援助，但事后应当报法律援助管理机构核准：
（一）有可能造成社会重大不良影响的；
（二）当事人面临生命危险或可能遭受重大财产损失的。
上款所列情形消失后，经审查不符合法律援助条件的，应当终止法律援助；由此产生的法律服务费用及其他费用由受援人支付。
第二十七条 对人民法院指定辩护的刑事案件，法律援助管理机构在人民法院开庭十日前接到指定辩护通知书、起诉书副本及相关材料后，对于符合法律援助条件的，应当在三日内确定法律服务机构，提供法律援助，并回复人民法院；对于不符合法律援助条件的，应当向人民法院做出书面说明。
第二十八条 受援人有事实证明，承办法律援助事项的法律服务人员未依法或未按协议约定履行法律援助职责的，可以向法律服务机构要求更换法律服务人员；法律服务机构不予更换的，受援人可以要求法律援助管理机构裁定。
第二十九条 承办法律援助事项的法律服务人员，在法律援助事项办结后，应当提交结案报告，并附相关法律文书及有关材料，经所在法律服务机构审核后，报法律援助管理机构备案。
第三十条 法律援助事项办结时，需由法律援助管理机构承担费用的，法律援助管理机构应当及时核定并支付。
需由法律援助管理机构承担费用的法律援助事项及其费用标准，由市司法行政部门确定。受援人因所援助事项的解决而获得较大的经济利益的，应当向法律援助管理机构补偿法律服务费用；所补偿的法律服务费用，由法律援助管理机构纳入法律援助经费统筹使用。
第六章 法律责任
第三十一条 法律服务机构及其法律服务人员，违反本办法规定，有下列情形之一的，由司法行政部门责令限期改正、予以警告；情节严重的，由市司法行政部门依法予以停止执业三个月以上一年以下的处罚：
（一）无正当理由拒不接受法律援助管理机构指派的法律援助事项的；
（二）未依法或未按法律援助协议履行法律援助职责，致使受援人遭受重大损失的；
（三）以法律援助为名进行非法律援助活动的。
第三十二条 受援人在法律援助期间有下列情形之一的，法律援助管理机构可以决定对其终止提供法律援助：
（一）以欺诈手段获得法律援助的；
（二）获得足以支付法律服务费用的财产的；
（三）有证据证明法律援助的理由不再成立的。
有前款第（一）项情形的，由法律援助管理机构收回为其提供法律服务所发生的全部费用，并由司法行政部门对其处以200元以下罚款。
第三十三条 受援人无正当理由拒绝法律援助管理机构确定的法律服务机构及其法律服务人员为其提供法律援助的，不得再就同一事项提出法律援助申请。
在法律援助过程中，受援人不遵守本办法规定或不履行法律援助协议的，法律援助管理机构可以决定对其终止法律援助，该受援人也不得再就同一事项提出法律援助申请。
第三十四条 对有关部门和单位就法律援助事项为法律援助申请人提供虚假经济状况等证明的，司法行政部门应当建议其上级机关依法对有关责任人员给予行政处分。
第三十五条当事人对司法行政部门依照本办法作出的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十六条 司法行政部门和法律援助管理机构工作人员，在法律援助工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级机关给予行政处分；情节严重构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第七章附则
第三十七条 社会团体、有关组织和大专院校可以依照本办法规定为受援人提供法律援助。
依照前款规定开展的法律援助活动应当接受市司法行政部门及法律援助管理机构的管理和指导，在市法律援助管理机构的统一组织下进行。
第三十八条 本办法实施中的具体应用问题，由市司法行政部门负责解释。
第三十九条 本办法自发布之日起施行。