江苏省淮安市人民政府办公室


市政府办公室关于印发淮安市规范性文件制定和备案办法的通知


各县（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
经市政府同意，现将《淮安市规范性文件制定和备案办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

淮安市人民政府办公室

二○一○年十二月三十日


淮安市规范性文件制定和备案办法


第一章总则
第一条为了规范和监督规范性文件的制定活动，提高规范性文件制定质量，维护社会主义法制的统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》等法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域内规范性文件的起草、审查、决定、公布、备案监督和清理，适用本办法。
违反本办法制定的或者依照法律、法规规定应当公布但没有公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。
第三条本办法所称规范性文件，是指由本市行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。
前款所称本市行政机关（以下统称制定机关），包括：
（一）地方各级人民政府；
（二）市、县人民政府所属工作部门；
（三）市、县人民政府依法设立的派出机关；
（四）法律、法规授权的组织。
地方各级人民政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件。
第四条规范性文件的制定和备案，应当遵循下列原则：
（一）符合法定的权限和程序，坚持依法行政，维护法制统一，保证政令畅通；
（二）体现行政机关权力与责任相统一，促进政府职能转变和管理创新，提高行政效率；
（三）坚持以人为本，保障公民、法人和其他组织的合法权益；
（四）从实际出发，推动科学发展，促进社会和谐。第五条规范性文件制定和备案工作，纳入依法行政考核内容。
第二章规范性文件的制定
第六条行政机关可以就其职权范围内的事项，制定规范性文件，但应当本着精简、效能的原则予以控制。
依法可以制定规范性文件的行政机关，由同级人民政府法制机构向社会公布。
第七条涉及两个以上行政机关职权范围的事项，需要制定规范性文件的，有关行政机关应当联合制定规范性文件。两个以上行政机关联合制定规范性文件，应当明确其中的一个行政机关为主办机关。
第八条规范性文件的名称，可以根据需要称“决定”、“办法”、“规定”、“细则”、“意见”、“通告”等，但不得称“条例”。
规范性文件的用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定；上级规范性文件已经明确规定的内容，下级规范性文件也不再作重复规定。
除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。
第九条行政机关制定规范性文件以实施法律、法规、规章的相关规定为主，并不得创设下列事项：
（一）行政许可；
（二）行政处罚；
（三）行政强制；
（四）行政征收征用（法律、法规另有规定的除外）；
（五）机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。
规范性文件为实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利。
第十条行政机关制定规范性文件，应当根据实际需要进行立项审查或者编制年度计划。
规范性文件制定计划，应当明确负责起草规范性文件的部门、机构或者组织（以下统称起草单位）。
规范性文件制定计划，由制定机关负责法制工作的机构（以下统称制定机关的法制机构）负责拟订，经制定机关批准后组织实施。
因形势发展变化等原因，制定机关的法制机构可以对规范性文件制定计划进行相应调整。
第十一条起草规范性文件，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见和座谈会、论证会、听证会等多种形式。
鼓励采用各种有利于扩大公众有序参与的方式起草规范性文件。
第十二条起草政府规范性文件，起草单位应当将规范性文件草案送审稿及其说明和有关材料报送制定机关；起草部门规范性文件，起草单位应当将规范性文件草案送审稿及其说明和有关材料报送制定机关的法制机构。
前款所称的说明，包括制定的必要性、拟规定的主要制度和措施、征求意见的情况等内容；有关材料，包括制定依据、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、有关参考资料等。
第十三条规范性文件草案送审稿，由制定机关的法制机构负责审核。审核的主要内容包括：
（一）内容是否合法，与其他相关规范性文件是否协调一致；
（二）程序是否符合规定；
（三）主要制度和措施是否合理、可行；
（四）体例结构和文字表述是否规范。
第十四条制定机关的法制机构对规范性文件草案送审稿的审核，按照下列程序进行：
（一）初步审查；
（二）征求和听取意见；
（三）调研；
（四）协调；
（五）送审。
因突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整。
第十五条制定机关的法制机构经初步审查，发现报送规范性文件草案送审稿的相关材料不符合本办法第十二条要求的，可以缓办或者退回起草单位。
第十六条对直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或者存在重大意见分歧的规范性文件草案送审稿，制定机关的法制机构应当通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，或者举行听证会。
听证会的组织，参照国务院《规章制定程序条例》第十五条的规定以及《淮安市行政听证程序规定》的有关规定执行。
第十七条有关行政机关对政府规范性文件草案送审稿有不同意见的，由制定机关的法制机构进行协调；经协调，不能达成一致意见的，制定机关的法制机构应当将协调的有关情况和处理意见，报制定机关决定。
第十八条制定机关的法制机构应当对规范性文件草案送审稿进行修改完善，审核工作完毕后形成书面审核意见，并将审核完成的规范性文件草案和书面审核意见提交制定机关，由制定机关常务会议或者办公会议集体审议、决定。
经制定机关常务会议或者办公会议集体审议通过的规范性文件，由制定机关主要负责人签署后，以制定机关文件形式发布，并按照有关政府信息公开的规定，向社会公布。前款所称制定机关文件形式，不包含制定机关的批复、会议纪要等内部文种。
制定机关主要负责人签署之日，即为规范性文件发布之日。
第十九条制定机关应当对规范性文件统一编排文号。两个以上行政机关联合制定的规范性文件，只标明主办机关文号。
第二十条规范性文件应当明确施行日期。施行日期与公布日期的间隔期限，参照国务院《规章制定程序条例》第三十二条执行。
第二十一条规范性文件不溯及既往，但法律、法规、规章另有规定的特殊情形除外。
第三章规范性文件的备案
第二十二条规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，由制定机关依照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送备案：
（一）政府规范性文件报上一级人民政府备案；
（二）部门规范性文件报本级人民政府备案；
（三）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，报设立该派出机关的县级以上地方人民政府备案；
（四）作为部门管理机构的法律法规授权组织制定的规范性文件，报本级人民政府备案；
（五）实行垂直管理部门的下级机关制定的规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。
两个以上行政机关联合制定的规范性文件，由主办机关报送备案。
规范性文件备案的具体监督关系，由政府法制机构按照本办法第六条第二款要求公布制定机关时，一并予以确定并公布。
第二十三条备案监督机关的法制机构负责规范性文件备案审查工作，履行备案审查监督职责。
报送县级以上地方人民政府备案的规范性文件，径送该级人民政府的法制机构。
第二十四条报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件正式文本和制定说明（一式三份）。规范性文件有法律、法规、规章以外制定依据的，报送备案时，应当同时附具该制定依据一份。
报送规范性文件备案，应当同时报送规范性文件的电子文本。
第二十五条报送规范性文件备案，符合本办法第三条、第二十四条要求的，备案监督机关的法制机构予以备案登记；不符合本办法第三条要求的，不予备案登记；符合本办法第三条但不符合本办法第二十四条要求的，暂缓办理备案登记。暂缓办理备案登记的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。
第二十六条制定机关应当在每年一月底之前，将本机关上一年度制定的规范性文件目录，报送备案监督机关的法制机构备查。
第二十七条备案监督机关的法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：
（一）是否超越权限；
（二）是否违反法律、法规、规章和政策规定，是否同其他规范性文件相矛盾；
（三）具体规定是否适当；
（四）是否违反制定程序；
（五）其他应当予以审查的事项。
第二十八条备案监督机关的法制机构审查规范性文件时，认为需要有关部门或者地方人民政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复；认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。
第二十九条备案监督机关的法制机构经审查发现报送备案的规范性文件存在违法或者不当内容等问题的，按照下列规定予以处理：
（一）由备案监督机关的法制机构要求制定机关在规定时间内自行纠正，制定机关应当在规定期限内改正，并向备案监督机关的法制机构书面报告处理结果；制定机关无正当理由逾期未纠正的，由备案监督机关的法制机构制发《行政执法监督决定书》，责令制定机关限期纠正；仍拒不纠正的，由备案监督机关的法制机构提请备案监督机关决定撤销或者改变；
（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案监督机关的法制机构可以提请备案监督机关及时作出中止执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。
第三十条下级政府规范性文件与上一级部门规范性文件之间有矛盾或者同级部门规范性文件之间有矛盾的，由备案监督机关的法制机构进行协调，提出处理意见；涉及行政职责划分的，还应当会同机构编制部门一起进行协调。
备案监督机关的法制机构认为报送备案的规范性文件制定依据相互矛盾或者抵触，同级人民政府无权处理的，应当向上一级人民政府法制机构报告，由上一级人民政府法制机构依法处理，或者提请有权机关处理。
第三十一条公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触的，可以向备案监督机关提出书面审查建议，由备案监督机关的法制机构予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程序处理。
对公民、法人或者其他组织提出的审查建议，备案监督机关的法制机构认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明；认为需要有关部门或者地方人民政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复。
制定机关对公民、法人或者其他组织提出修改或者撤销其规范性文件的书面建议，应当予以核实；发现本机关制定的规范性文件确有问题的，应当予以修改或者撤销。
第三十二条制定机关不按照本办法要求将规范性文件报送备案的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评。对规范性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，备案监督机关的法制机构可以提出处理建议，由制定机关的上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第四章规范性文件的管理
第三十三条制定机关应当开展规范性文件项目成本效益分析活动，选择社会普遍关注、与人民群众利益密切相关的重大规范性文件制定项目，进行成本效益分析评估。
第三十四条政府规范性文件项目成本效益分析，应当从文件制定成本、执法成本、社会成本及文件制定效益等方面对规范性文件进行评估，客观分析规范性文件将对经济、社会、环境产生的影响，提高文件制定的科学性。
第三十五条经成本效益分析评估，确认具体规范性文件项目制定成本或执法成本、社会成本偏高而制定效益偏低的，该规范性文件制定项目应当取消。
第三十六条制定机关应当每隔两年对规范性文件进行一次清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者不适应经济社会发展要求的规范性文件，应当及时予以修改或者废止。清理后继续有效、废止和失效的规范性文件目录，应当向社会公布。
第三十七条制定机关应当开展规范性文件制定后评估活动，根据合法性、合理性、可操作性、实效性等标准，对规范性文件的政策措施、执行情况、实施效果等内容进行评估。
第三十八条规范性文件后评估可以采取文献研究、问卷调查、实地调研、专家咨询、数据分析、案例分析、现场访谈等方法开展。
第三十九条后评估工作完成时，应当起草后评估报告，内容包括：
（一）后评估工作的基本情况；
（二）主要制度和措施的数据信息分析，重点问题的论证情况；
（三）后评估结论，包括规章或规范性文件的执行效果、执行成本、社会反映、存在的主要问题，以及修改、废止、解释、制定配套制度、改进管理等相关建议；
（四）其他有关情况。
第四十条制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总及汇编的情况告知本级政府法制机构。
制定机关应当建立和完善规范性文件电子管理系统，便于公众免费查询、下载。
第四十一条规范性文件的制定机关和备案监督机关应当加强队伍建设，保证机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应。
第五章附则
第四十二条规范性文件的解释，由制定机关负责，以规范性文件的形式发布。规范性文件的解释，与规范性文件具有同等效力。
第四十三条规范性文件的修改、废止和解释程序，参照制定程序执行。
第四十四条本办法自2011年2月1日起施行。2003年12月2日淮安市人民政府办公室印发的《淮安市人民政府规范性文件制定程序暂行规定》同时废止。


[案情]

赵某在工行某支行分理处办理牡丹灵通卡一张，并办理了手机银行（短信）业务。2010年12月24日23点31分，赵某收到其牡丹灵通卡被支取29800元的的手机短信。因此时赵某的身上携带银行卡，就到附近的工行自动取款机上查询款项，发现29800元现金确实被支取。至当晚23点55分，赵某的手机又陆续接到短信通知其银行卡又被支取现金40600元。其间，赵某拨打工行24小时服务热线95588挂失，因无人接听，挂失无果。后赵某拨打110报警，但在警察询问情况过程中，赵某又接到短信通知，其卡内存款又被支取48400元。至此，赵某的牡丹灵通卡在自己保管的情况下，被盗取118600元（含手续费）。后赵某将工行某支行诉到法院，要求工行某支行赔偿其储蓄存款损失118600元。

[分歧]

本案在审理过程中，出现了三种不同意见：

第一种意见认为，该案已经被某公安分局立案侦查，未查清犯罪嫌疑人，故该案应当中止审理，待刑事案件侦破后再恢复本案的审理；

第二种意见认为，该案应当继续审理。赵某与工行某支行已形成储蓄存款合同关系，工行某支行未尽到全面保护储户存款安全的义务，应当对赵某的银行卡被盗刷的损失承担全部民事赔偿责任；

第三种意见认为，该案应当继续审理。但依据合同法的有关规定，工行某支行对赵某的银行卡被盗刷的损失承担部分赔偿责任。

[评析]

笔者同意第三种意见。理由如下：

1．本案不应当中止审理。在刑民交叉案件的处理顺序上，可以有“先刑后民”、“先民后刑”等多种处理方式。但“先刑后民”是有其适用条件的。我国民事诉讼法第一百三十六条第一款第（五）项规定：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，本案应当中止审理。”显然，“先刑后民”不是绝对的，与同一法律事实有相互牵连关系的刑事案件和民商事案件同时存在时，只有在民商事案件的审理必须以刑事案件的审理结果为依据的时候，且刑事案件尚未审结，法院才适用“先刑后民”原则，裁定民商事案件中止审理，待刑事案件审理结案，再继续审理该民商事案件。

本案中，某公安局分局已经立案，尚未侦破，是否犯罪以及如何追究责任的问题与本案的实体处理无关。本案民商事部分审理的是双方的储蓄存款合同纠纷，依据的是合同法的相关规定，无须等到刑事案件侦破并审理完毕后再进行该案的审理。应根据最高人民法院1998年颁布的《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》的有关规定，对本案继续审理，不适用“先刑后民”司法原则中止审理。

2．工行某支行应当承担部分赔偿责任。根据储蓄存款合同的性质，工行某支行负有保证储户存、取款安全的义务，其应当按照储户的指示将存款安全支付给储户或者储户的代理人。要维护储户的取款安全，工行必须建立一套行之有效的取款权利人识别机制。其设置的自动取款机，正是通过技术手段，识别取款权利人，以达到维护储户存款安全的目的。

本案中，原告的银行卡在被盗刷时自己仍携带着该银行卡，该事实证明了工行设置的自动取款机不能识别真正的取款权利人。且在原告拨打了工行设置的24小时热线电话后，被告工行某支行仍未能及时有效地向原告提供安全保护措施，未尽到全面保护储户取款安全的义务。因此，对原告赵某的银行卡被盗刷的损失，其应当承担民事赔偿责任。但合同法亦规定，当事人一方违约后，对方应当采取适当的措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。

本案中，赵某于2010年12月24日23点31分接到29800元被支取的短信后，立即在自动取款机上查询。其后的23点34分、23点45分又分别接到其卡内存款被支出的两条短信。赵某随即开始拨打工行的24小时服务热线电话，并于23点55分拨打110报警。这其间，赵某即便无法接通工行的24小时服务热线电话，但完全有时间在自动取款机上通过修改密码以防止损失的继续发生。因其没有采取适当措施致使损失扩大，就扩大的损失其无权要求被告赔偿。因此，赵某要求被告赔偿的118600元中，对其中23点55分之前的损失70500（含手续费）元应当予以支持。

（作者单位：河南省高级人民法院 郑州市二七区人民法院）