地方制度法专题：摊贩管理的府际关系之立法政策

陈朝建


壹、前言

　　违规摊贩如何管理的问题，通常与违章建筑、交通违规案件处理并列为「都市三大毒瘤」；而且，如摊贩管理未善加处理的话，还会导致摊贩任意扩增以及随意设置，并造成市容脏乱、形象落后，更属「后进国家」的具体表征。


　　有鉴于此，关于台湾地区摊贩之管理规范，早年系以省市单行法规（如省市摊贩管理规则等职权命令）[1]暨民国七十九年由行政院颁定之「改进摊贩管理问题之具体处理措施」（性质上系属行政规则）为主要的执行依据，惟为落实摊贩之管理，且考虑该管理措施不惟涉及人民之权利义务事项，本属国家的重要事项或至少亦属重要之地方自治事项范畴；因此，基于法律保留原则或地方自治条例保留原则之法治国家理念，应以法律或自治条例加以规范。


　　单就此点而言，即涉及中央与地方之间立法权限划分的问题。尤其是，地方制度法施行之后，地方分权的声浪高涨，故有关摊贩之许可、管理及取缔、摊贩集中区设置与限制等事项，系属地方政府主管机关之职权，加诸台湾各地区发展状况，及政治经济生态差异不一的结果，如由地方政府自行制定自治条例，以为规范，更可收所谓的「因地制宜」之效果。


　　可是，诸多地方政府对以自治条例之制定形式、规范内容与裁罚事项等，却提出很多问题以及窒碍难行之处，因此如为辅导及协助地方政府能够顺利推动相关立法措施，并落实地方自治精神与辅导管理摊贩之相关问题，似有必要由中央做「框架式立法」或「引领式立法」，始得有效协助地方立法、政策规划并执行该项问题之解决。


　　遗憾的是，行政院提交给立法院审议的「摊贩条例（草案）」却经常因「届期不连续原则」或行政院会议要求从长计议之故，宣告无疾而终，迄今尚未完成立法。不仅如此，目前仅少数地方自治团体完成摊贩管理自治条例的立法，如：基隆市的摊贩辅导管理自治条例、桃园县的摊贩管理自治条例、台中市的摊贩管理辅导自治条例（以及台中市摊贩集中区观光夜市及主题市集设置办法等自治规则）等[2]；即连法治水平程度较高的台北市所拟定之「台北市摊贩管理自治条例（草案）」都尚未完成立法成立，遑论其它县市、直辖市之立法进度更属缓不济急，甚至偶而还会出现消极抵制的现象，导致摊贩管理的府际关系之立法政策依然不明，而有待吾人研究并予以厘清。


贰、摊贩的定义与类型


　　必需说明的是，本文所指的「摊贩」并不同于「摊商」，系专指于户外公共场所或公、私有土地之设摊营业者[3]。


　　至于，「摊贩集中区」则是指由主管机关公告指定特定区域供摊贩集中营业之场所。基此，如另依摊贩营业场地区分摊贩之类型，即可区分为：


（一）零星摊贩：即经个别核准，而未于「摊贩集中区」营业之摊贩，亦可称为个别摊贩。


（二）集合摊贩：即于摊贩集中区或其它许可之区域（或路段），集体从事摊贩业务者，另依其经营时段可分为：


　　（A）经常性集合摊贩：即于摊贩集中区内，以定时、定点方式经常营业者（例如台北市华西街摊贩集中区之摊贩）；


　　（B）临时性集合摊贩：即于许可区域（或路段）内[4]，以定时、定点方式临时营业者（例如于特定日如节庆、庙会等临时设摊营业之赶集式摊贩、短期性特色主题市集等）。


参、摊贩管理的府际权限划分-以立法权为中心


　　整体而言，摊贩管理的权限，如依「台湾省摊贩管理规则」[5]观之，其主管机关在中央为经济部，在县市则为县市政府，在乡镇市则是乡镇市公所。尤其是，依该规则之规定，县市政府或乡镇市公所另需肩负摊贩之规划、登记、发证及管理，甚至取缔之权责。


　　不仅如此，商业登记法第四条固然规定「摊贩」属于小规模商业，得免依该法规定从事商业登记，但反面解释之，摊贩管理作为商业管制政策的范畴，则其主要权责管理机关在中央仍属经济部；惟地方制度法第十八条、第十九条第七款第三目及第二十五条、第二十六条等另规定，直辖市、县市得就工商辅导及管理的经济服务之自治事项（含摊贩管理事项），制定自治条例或订定自治规则予以规范，就此而言，直辖市政府、县市政府对于摊贩管理事项亦有管辖权责，甚且县政府亦得依法规「委办」给乡镇市公所管辖。
对外贸易经济合作部


对外经济贸易部关于外贸系统开展加工装配和中小型补偿贸易中有关问题和财务处理的暂行规定

1980年4月10日，对外经济贸易部

为了适应我部所属各级企业对外开展加工装配和中小型补偿贸易业务，现根据国务院颁布的《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》（以下简称新二十二条），对加工装配、中小型补偿贸易业务中有关问题和帐务处理，暂作如下规定。
一、新二十二条规定：加工装配业务，主要是由外商提供一定的原材料、零部件、元器件，必要时提供某些设备，由我国工厂按对方的要求进行加工或装配，成品交给对方销售，我方收取工缴费。外商提供设备的价款，我方用工缴费偿还。也可以采取灵活作法，运进的原料和运出的成品各作各价，分别订立合同，我方赚取差价，用差价即工缴费偿还设备价款。或者由外贸部门同外商签订合同，承担加工装配业务，然后组织工厂生产，外贸部门同工厂之间按购销关系办理。
结合到用汇，如以专用外汇进口大部分或全部主料、辅料、包装物料加工出口商品，这属于进料加工范畴，应分别按正常的进口、出口贸易核算。
二、新二十二条规定：中小型补偿贸易，主要是指国家重点的大型补偿贸易项目以外的一般轻纺产品、机电产品、地方中小型矿产品和某些农副产品，由外商提供技术设备和必要的材料，我方进行生产，然后用生产的产品偿还。补偿贸易原则上要用所产产品偿还，如须用其他商品偿还的，属于中央管理的商品由国家计委及外贸部审批，属于地方管理的商品，由省、市、自治区审批。
外贸公司和自属加工企业如以其他库存出口商品全部抵偿进口设备（如汽车等运输工具）或其他商品的价款，这属于易货贸易范畴，需经外贸部批准，并由部、行联合通知保留出口收汇额度用于支付进口用汇。这项业务应分别按正常的进口、出口贸易核算。进口的设备，事前必须落实用户单位和人民币资金；如有部分必须留给企业自用的，更需落实人民币资金，不得挪用流动资金。进口的设备材料等价款，均不得作为出口销售收入减少处理，也不得挪用流动资金，应按规定的资金渠道解决。
三、新二十二条规定：“必须引进的技术和进口的设备，要进行周密的经济分析和成本核算，不能搞那些偿还期过长、收汇少、没有盈利甚至亏损的项目”。由于外贸出口的商品，有盈有亏，外贸自属加工企业在申请补偿贸易业务时，不能单纯追求从外汇有所增加而不顾出口成品的国内成本，既要算外汇帐，又要算人民币帐。
四、外贸公司为系统内、系统外工厂企业办理加工装配、中小型补偿贸易业务的财务核算是代理关系。除了按规定拨补优惠率差额补贴外，不承担设备、原料等物资进口和成品出口时所发生的货价款和一切运杂费用，这些费用均由工厂企业负担。如果需要外贸公司代工厂企业垫付费用应按实际开支及时向工厂企业清算收回，工厂企业派员出国、赴港澳和接待对方技术人员的费用应由工厂企业负担。工业部门自行对外联系或负责对外接待所发生的一切费用，应由各该部门负担。外贸公司负责组织的有关对外联系的邮电、交际等间接费用应由外贸负担。
五、符合新二十二条规定，由外贸公司同外商签订合同，承担加工装配业务，然后组织工厂企业生产，外贸公司同工厂企业之间按购销关系办理的，以及外贸自属加工企业经营加工装配、中小型补偿贸易业务的，可以和其他部门、工厂企业一样，享受新二十二条规定的：外汇留成、加工装配所得纯收入在3年内免征工商税免缴利润，中小型补偿贸易项目在偿还设备价款期间免缴税金和利润等权利。留成外汇在银行开设留存专户，主要用于进口必要的技术设备和原材料，支付出国洽谈业务、交流技术、培训人员和业务考察等费用。免缴的税金和利润转入专用基金。
六、外贸公司在会同工厂企业对外签订合同或协议时，除业务方面有关条款外，对于一些结算问题在合同或协议中必须加以明确规定：
1．工缴费的收汇方式；
2．如发生外币运保费或国内投保费归谁负担；
3．外商提供设备价款起息日期和从工缴费或补偿出口商品中扣还的期限及分批扣还办法等。外贸公司和工厂企业间也必须签订工贸协议或合同，对内对外的协议、合同，均需会签财会部门。经签妥的合同或协议书的副本要给财会部门一份，以便按照合同或协议执行有关财务结算规定。
来料加工中对作价进口的主要原材料，如外商要求结算货款，目前只能使用远期付款的托收或远期信用证结算方式，期限应掌握在成品出口收妥款以后，也可以使用银行保证书的方式，按中国银行规定办理。
七、手续费收入：为了弥补外贸公司的开支费用，按规定从工厂企业所得外汇收入中，收取2％的外汇手续费按银行牌价结汇的人民币，由银行代外贸公司划转补贴差额时抵扣。外汇额度由银行记入外贸公司外汇留存专户内。
外汇手续费是以外汇收入减除国外运保费、设备款后的净额计算的。根据外贸现行核算做法，外贸企业为其他部门代理进、出口业务，须进口、出口分别计收手续费。为了支持来料加工、补偿贸易业务的开展，现只按出口收一道手续费，至于工厂企业引进的设备材料等，不论是用产品偿还，还是由工缴费中扣除，我们认为这都属于整个来料加工或补偿贸易业务的组成部分，不能分割，何况工厂企业引进设备、材料已有不少收益，如免关税等，因此外贸对这部分抵偿价款应另收一定比例的人民币手续费。有补贴差额的，在补贴差额中同时扣除；没有补贴差额的（指全部产品抵偿引进设备材料，没有收汇可以结汇），向工厂企业另行收取。（中国银行在各项外汇业务国内收费暂行办法中也规定了加工装配和补偿贸易项下通过银行办理结算但不办结汇的，按金额收2．5‰的无兑换结算人民币手续费，意义相同）。
如果补偿贸易的进口、出口分别由两个外贸公司经营的，进口的收一定比例的人民币手续费，出口的收一定比例的外汇手续费。
外贸公司收取的外汇手续费，经省、市、自治区外贸局批准，可以进口一些必要的办公用具（如复印机、打字机、计算机等），以及出国推销和考察之用，所需人民币资金，按规定的资金渠道解决。
八、帐务处理：
1．外商提供的一切来料，直接拨交工厂企业，由工厂企业自行核算。如有的必须通过外贸公司转拨的，外贸公司应按下列规定加强管理和核算。
外商提供的一切来料设备，进口时一律免征关税、工商税，拨给工厂企业时也不实行加成作价。
进口时不作进口销售，来料无价的，在表外科目“外商来料”核算数量；有价的，在“库存原材料”、“应付国外帐款”科目核算。
外商作价为国内工厂企业提供生产设备，外贸公司可在“应付国外帐款”、“应收国内帐款”科目记载核算，以便考核工厂企业从加工成品出口的工缴费中扣还的情况。
2．外贸公司设置“加工补偿出口销售”科目，核算手续费收入。外贸自属加工企业设置“加工补偿销售”科目，核算销售收入和成本支出，上级主管公司汇总报表时，应将本科目并入调拨（省内）科目内。“加工补偿出口销售”科目的总成本可以列为出口流转额计算。在编制贸会05表时，可按实际分摊商品流通费用。但为了简化手续，凡可直接认定的费用也可直接记入“加工补偿出口销售”的成本方。为了如实反映这个科目的收入、成本和外汇情况，收取工缴费的，应根据银行结汇的工缴费外汇净额乘上前一日银行结汇牌价，在本科目的借、贷方同时加记此数。
如设备款在货款中扣除的，在打发票时，应打明销售总金额，扣除设备来料价款和实收销售金额各多少，但在入帐时只按净收外汇计算，免得按原金额入帐后再调整。
外贸公司代工厂企业办理交单结汇时，在未收妥前，可先作备忘录或在表外科目登统，待银行实际结汇后再正式入帐。
3．由外贸公司同外商签订合同，承担加工装配业务，然后组织工厂生产，有两种做法：（1）外贸公司同工厂之间按购销关系办理。拨付工厂的原材料，由“库存原材料”科目转入“作价加工销售”科目核算实现的利润，转入“暂收款”，待加工成品出口后，按出口额的比例，分批冲减成本。工厂企业交回加工成品，以“库存出口商品”科目核算。如工厂愿意单独计算产品的出厂价，外贸公司为了避免水涨船高和简化帐务处理，也可按不赔不赚原则按外商来料原价售给工厂。（2）外贸公司对工厂企业按委托加工办理，拨付工厂的原材料以及支付的加工费，均记入“加工补偿出口销售”科目的成本方。
4．外商提供零星小型设备、工具或模具，价款分期在货款扣还外贸公司按合同规定的价格，在“其他库存商品——扶持生产物资”科目以专户核算，拨给工厂时，应作价通过“内销”科目核算。如果外商无偿赠送的上述物资给工厂企业的，外贸公司可以不作帐务处理。
九、（78）贸财会字第248号《关于来料加工、加工装配业务帐务处理的暂行规定》作废。